破綻した原子力防災「福島・柏崎刈羽の原発震災 活かされなかった警告」(七つ森書館刊）収録 原子力災害対策特別措置法の特徴1999年のＪＣＯ臨界事故を受けて、原子力災害対策特別措置法（以下「原災法」という）が制定されました。原災法の特徴は、 ①緊急事態に政府対策本部を設置し、国が事態に対応する ②緊急事態応急対策拠点施設（オフサイトセンター）により一元的に対応する ③現地に原子力防災専門官を常駐させる ④事業者の責務・役割の明確化 などとされています。 しかし、原災法では国の権限が強化されていることから、オフサイトセンターで国が合同対策協議会をリードすることによって、地方を統制し、情報操作が可能になるなど多くの問題点があると指摘してきました。 今回の事態は、原災法が実際に発動された初めての事故です。これまで指摘してきた問題点を解説し、福島原発震災ではその問題がどうなったのか見ていきたいと思います。 事故想定ＪＣＯ臨界事故では、核燃料加工工場での事故をまったく想定していなかったことが対応の遅れを招きました。その後に行われた地域防災計画の改訂では、対象とする事故に、研究用原子炉、核燃料施設、廃棄施設や輸送中の事故も加えられましたが、チェルノブイリ級の深刻な事故は想定から外されたままです。原発防災の基本である避難や屋内退避は地震で道路や家屋が破壊されると機能しないため、複合災害についても想定し、対策をとるよう求めてきました。中越沖地震で柏崎刈羽原発が被災した新潟県は、2009年9月の改訂で原子力防災計画に複合災害の章を設け、「自動観測局の被災」「道路の被災状況や要員の参集状況を勘案」「情報伝達手段の機能喪失」「避難所等の被災により広域避難」「バス等を保有する機関の被災」などを想定するとしていますが、これらの事態にどのように対応するかは具体的には示されていません。 東海地震が懸念される静岡県の防災計画は、避難計画の作成の項で「原子力災害が単独で発生した場合と、東海地震の発災後に万が一何らかの原因により原子力災害が発生した場合とに分けて、具体的に定めておくよう（市町村に）助言する」としているだけです。福島県はじめその他の府県の防災計画では、複合災害についての備えはありません。 防災の基本は、最悪のケースを想定して、その際の被害を最小限に抑えるよう予め備えることです。その基本が出来ていないまま、原発は稼動してきました。 防災対策を重点的に充実すべき地域原子力安全委員会の「原子力施設等の防災対策について」（以下「防災指針」という）では、「防災対策を重点的に充実すべき地域」（EPZ）の範囲は、原発で半径8～10km、加工施設などでも半径約500mなどと、ごく狭い範囲で十分としています。私たちは、日本でもEPZを少なくとも30kmまで拡大すべきと主張してきました。国際原子力機関（IAEA）の安全ガイドでは、5～30kmの範囲で設定することが適切であるとされています。アメリカでは、発電所から半径10マイル（16km）の範囲の第一区域と、半径50マイル（80km）の範囲の第二区域が定められています。第一区域が避難や屋内退避などの防災対策を重点的に充実すべき地域の範囲で、第二区域が食物供給などの対象となる計画区域です。日本では、アメリカの第二区域の概念はなく、EPZの範囲外に原子力防災計画は不要とされてきたのです。 福島原発事故では、事故当日に防災指針の範囲内である3km以内に避難、10km以内に屋内退避が指示されましたが、翌12日には20km以内に避難区域は拡大され、15日には30km以内に屋内退避が指示されました。予めEPZに30km圏内が入っていたら、もっとスムーズな指示が出せていたかもしれません。過酷事故を想定していない防災計画は全面見直しが必要です。 オフサイトセンターオフサイトセンタ－は、国をはじめとする災害関係者を一同に集めて情報を共有し、緊急時の指揮の調整をはかることを目的として整備されました。オフサイトセンターは、国、自治体など関係者で構成する合同対策協議会とこれをサポ－トする機能班を中心に運営されることになっています。また、国の原子力防災専門官が常駐し、初期対応にあたることになっていました。 しかし、今回の事故では、地震で必要な要員は参集できず、事故当日の夜9時20分には非常用電源が切れて、オフサイトセンターは機能しなくなりました。「東電社員を含む職員ら15人は隣接する福島県原子力センターに移動したが、ファクス１台。パソコンはなかった。」と報じられています。形式的な第二センターの指定で済ませてきたツケがたたりました。 さらに、オフサイトセンタ－の立地場所が原発に近すぎ、事故時にすぐ使用不能になるとの私たちの指摘どおり、3月16日には福島県庁に撤退せざるをえなくなりました。全国的に見ると、防災対策を重点的に充実すべき地域」（EPZ）の範囲内に立地しているものが約65km割になっています。福島のオフサイトセンターは原発から約5kmしか離れておらず、避難対象区域に含まれ、建物の換気設備にフィルターなどもないことから放棄せざるを得なかったのです。 また、女川原発のオフサイトセンターは津波に襲われ、壊滅状態になっています。 自治労脱原発ネットワーク自治労は1994年にも原子力防災ハンドブックを発行し、防災計画や訓練のチェックを全国の仲間に呼びかけていましたが、1997年3月11日の動燃再処理工場での火災・爆発事故を受けて、全面改訂することになりました。 自治労は、1991年に原発立地県の代表で反原発ネットワーク推進会議をつくり意見交換などを行っていましたが、そのネットワークアドバイザーの肩書をもらい、ハンドブックの編集作業に参加しました。98年版のハンドブックには、「排気塔の放射能データを常時監視する体制があるか」「防災の手引きはあるか」など42項目のチェックシートを収録して、取り組みを呼びかけています。その後、2001年にはJCO臨界事故を受けてのハンドブック、2012年には福島原発事故を受けてのハンドブックと、何度も出すことになってしまいました。事故が起きるたびに問題点が顕在化し、取り組みを迫られるという繰り返しで、事故の未然防止には至りませんでした。 しかし、原則非公開とされてきた排気塔などの放射能の測定結果が98年から常時公開されるようになったのは、地域での取り組みに押された立地自治体の防災体制の充実強化を求める声を国が無視できなくなった結果です。私は環境行政に従事している経験を踏まえて「工場排ガスのデータを自治体はリアルタイムでモニタリングしている。原発でも当然できるはず」と繰り返し要求してきました。 「自治体が防災行政の第一線を担える体制を」「情報公開と住民参加、総合的防災訓練を」などとハンドブックでも提言してきた取り組みは決して無駄ではなかったはずです。 原子力緊急事態宣言の発出原災法では、国が「緊急事態宣言」を行い「原子力災害現地対策本部」を設置する条件がいくつか定められていますが、空間放射線量率では500マイクロシーベルト／時とされ、通常値のほぼ１万倍です。原災法の解説書でも「原子力緊急事態宣言が発出された段階では、既に住民の生命、身体に被害が生じているおそれがある」と記述されていて、このような高い基準では手遅れになるのではないかと心配してきました。今回、東京電力は、地震発生の約1時間後、午後3時42分に原災法に基づき1～3号炉の交流電源喪失を報告しています。さらに、東電は午後4時45分に原災法15条に基づく緊急事態発生を通報しています。 ところが、原子力緊急事態宣言が出されたのは、15条通報から2時間余りたった午後7時03分でした。この遅れの一因は、緊急事態宣言が必要と判断されても、すぐに宣言されていないことがあげられます。その証拠に、防衛省が6時05分に「6時30分に首相が原子力緊急事態宣言を出す」と発表して、6時26分に撤回しています。 福島第二原発でも、東電から地震翌日の午前5時22分に緊急事態通報（法15条通報）を受けながら、緊急事態宣言が出されたのは2時間余り経過した7時45分でした。 事故情報の中央統制原災法の体制で、国の権限が強化されたことから最も懸念されたのが国による情報統制です。これまでの想定では、事故の通報を受けると緊急時対策支援システムERSSで事故の進展を予測し、その結果も用いて緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシステムSPEEDIで住民の被曝量を予測して避難の必要性を判断することになっています。ところが各地の原子力防災訓練では、オフサイトセンターの中で住民避難が必要と判断して避難計画が立案される段階にいたっても、住民に向けては「避難や屋内退避などの特別な行動をとる必要はありません。」と広報し続けるのが常でした。水害の場合には、河川の水位が高くなると予想された段階で「避難準備情報」が出されているのと対照的です。訓練の監視行動で最大の問題点として改善を求め続けてきましたが、恐れていたことが起きてしまいました。 午後7時03分の原子力緊急事態宣言では「対象区域内の居住者、滞在者は現時点では直ちに特別な行動を起こす必要はありません。」とされたのです。今回の事故では、通報内容などを考えると、ERSSやSPEEDIなど使わなくても、避難が必要であることを関係者はすぐに理解できたはずです。福島第一原発の3㎞圏内に国の避難の指示が出たのは、緊急事態宣言から2時間余経過した9時23分でした。夜も遅くなり、地震の混乱の中、避難するには困難な時間になっていました。 ERSSやSPEEDIの結果は、隠され続けました。原子力安全・保安院は、事故当日午後10時に「福島第一（原発）二号機の今後のプラント状況の評価結果」を策定。炉内への注水機能停止で50分後に「炉心露出」が起き、12日午前0時50分には「燃料溶融」に至るとの予測を、10時半には首相に報告しています。この予測が明らかになったのは、3月27日になってからでした。また、原子力安全技術センター（東京）は、地震発生の約2時間後からSPEEDIの計算を始めたとされています。この結果が示されたのも、3月23日でした。 国と自治体の関係原災法は、国の原子力災害対策本部長（総理大臣）が自治体の長や原子力事業者などに必要な指示をすることができると定めています。このことがいちばん問題になるのが、事故発生の通報を受けた初期対応の時です。従来の災害対策基本法では、自治体の災害対策本部の立ち上げなどに関して国は「助言」を行うとされていたのですが、原災法では緊急事態宣言と同時に国から「指示」が出されるため、自治体が指示待ちになり対策が遅れると懸念されてきました。 事故当日、福島県は、国が避難指示を出す前の午後8時50分に2km圏内に避難指示を出しています。また、大部分が20kmから30km圏内にある葛尾村が、国が屋内退避を指示する前日に全戸に自主避難を要請するなど独自の取り組みをした自治体があります。 原災法は災害対策基本法の特別法であり、法解説書にも「防災に関する地方公共団体の役割を何ら減じているものではなく、地方公共団体は、これまでと同様に、現地の状況を直接把握できる立場から、国の指示を待たずに迅速に住民に対して必要な指示等を行うことが可能」と明記されています。自治体が真に住民の生命・身体・財産を守る立場で原子力に関する知識をそれなりに持ち、初期対応の判断能力を維持・向上することが重要です。 予防避難の考え方国際原子力機関（IAEA）の安全要件「原子力又は放射線緊急事態に対する準備と対応」や安全指針には、予防的措置範囲（PAZ）という区域の設定に関する提案がされています。これまでの日本の「防災対策を重点的に充実すべき地域」（EPZ）内では、放出放射能や風向きなどからコンピュータを駆使して被曝線量を予測し、その結果に応じて屋内退避や避難が決められることになっていました。避難計画は閣議決定まで要ることになっています。この作業のロスを防ぐための概念が予防的措置範囲（PAZ）です。原発から3～5kmの範囲で、予め決められた判断基準で緊急事態とされれば、予測計算などを行わずに放出前又は放出直後に住民の屋内退避、避難等を実施することが提案内容です。2007年に行われた防災指針の見直しの際、福井県などがPAZの概念を取り入れるよう原子力安全委員会に求めましたが、安全委員会は応じませんでした。このため、福井県は避難路が原発前を通過している地区では予防的な避難を行う旨、防災計画に記載しています。また、中越沖地震後に新潟県は「大規模自然災害等が発生した場合は、屋内退避、避難等に時間を要するなど、避難の困難性が増すことが予想されるため、予防的措置としての避難等を初期段階から検討する。」と防災計画を改定しました。福島県の防災計画には、残念ながらこの考えは取り入れられていませんでした。 今回、地震や津波の深刻さを考えれば、少なくともIAEAが提案している3～5kmの範囲では、地震発生直後から原発の周囲から避難が開始されるべきだったのです。防災指針に必要な規定を盛り込み、体制を整備してこなかった原子力安全委員会の責任は重いと考えます。 避難の基準防災指針では、屋内退避や避難を行う目安の予測被曝線量が定められています。これらの値は、一般人の平常時の年間被曝基準1ミリシーベルトと比較して、高すぎると批判してきました。実際、福井県の防災計画では独自に防災指針よりも低い値を採用しています。 今回、国の指示は、地震当日に「3km以内に避難、10km以内に屋内退避」が指示された後、翌日午前5時44分に「10km以内に避難」、午後6時25分に「20km以内に避難」と拡大されていきました。さらに20kmから30km圏内には、3月15日に屋内退避が指示され、25日には自主避難が要請されました。しかし、いずれもその時点で「予防的措置」と説明され、予測被曝線量は明らかにされていません。 30km圏外でも放射線レベルが高い地域が明らかになりました。飯舘村のセシウム137による土壌汚染は、3月23日の文部科学省の発表によると土壌1キログラムあたり16万3千ベクレルで、チェルノブイリ事故当時の強制移住基準の2倍以上、その後のベラルーシ等の強制移住基準の約6倍になると指摘されました。 IAEAは、3月30日に「飯舘村の地表1平方メートルあたりヨウ素131をIAEA避難基準の2倍にあたる約2千万ベクレル検出した。」と公表しました。ところが、4月1日に「日本政府側が3月19～29日に採取した15サンプルの平均値が約700万ベクレル」で避難基準を下回るとしています。分析が正しいとしてもヨウ素は半減期が短いことから、事故当初は避難基準を上回っていたと考えられます。 さらに、4月4日には、30km圏外の福島県浪江町の観測地点で、3月23日からのわずか11日間の屋外の放射線の積算値が屋内退避基準を上回る10.3ミリシーベルトになることが明らかになりました。 このような事態に、原子力安全委員会は、ようやく4月6日になって、積算値が20ミリシーベルトに達する可能性が出た場合に避難地域とすることが望ましいとする見解を出しました。これにもとづき葛尾村、浪江町、飯舘村の全域と川俣町と南相馬市の一部を「計画的避難区域」とすると公表されたのは、さらに遅れて11日でした。しかも、「概ね1カ月を目途に実行」とされ、できるだけ被曝量を抑えようという視点が欠落しています. 災害要援護者対策避難は、公民館などに集合して自治体が手配したバスや自衛隊の車両で行うことになっています。自家用車による避難は混乱を招くとして避けるように指導されてきましたが、それでは手遅れになるとの指摘に、茨城県の原子力防災訓練などでは自家用車の避難も盛り込まれるようになって来ました。その際、注意しなければいけないのは自分で避難できない病人や高齢者など要援護者への対応と指摘してきました。福島の避難先のスクリーニングで最初に被曝が確認されたのは、原発から3km圏内にある双葉厚生病院の患者さんと職員でした。遅れての避難のために学校のグラウンドにいた時、一号炉の水素爆発で多量の放射能が放出されたのです。 また、20km圏内の双葉病院（大熊町）から運ばれた患者さん計21人が、搬送中や搬送後に亡くなったことは痛ましい限りです。 |