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原子力防災計画見直しの課題
月刊「社会民主」2013年4月号掲載
原子力防災を考える視点
福島原発事故を踏まえ、原子力防災計画の見直し作業が進んでいる。この見直しは、大飯3，4号炉を除いて停止している原発の再稼働に向けた条件整備である面は否定できない。しかし、想定すべき事故に対する防災対策が不可能ならば、再稼働はありえない。また、仮に廃炉を選択した場合でも使用済み燃料が存在する限り防災計画は不要とはならない。
そこで、防災計画の在り方を問い直し、災害対策基本法で課せられている住民の生命財産を守る責務を市町村や都道府県が果たすことができるのか考えてみたい。
原子力災害対策指針
防災計画を策定することは、自治体にとっては自治事務にあたる。しかし、風水害や地震対策と違い原子力は専門的事項が多いため、旧原子力安全委員会が防災指針「原子力施設等の防災対策について」を示し、これに沿った防災計画が全国で策定されてきた。
原子力安全委員会が廃止され原子力規制委員会に衣替えしたが、防災指針も原子力規制委員会が定める「原子力災害対策指針」（以下「指針」という）として、原子力災害対策特別措置法（以下「原災法」という）に位置付けられた。
指針の見直し作業は、2011年6月に旧安全委員会が着手し、2012年3月に「中間とりまとめ」を行っていったん中断。規制委員会発足直後に作業が再開され、10月31日にわずか3回の委員会議論でパブコメも行わないまま決定された。ただし、この段階では多くの課題は先送りとされ、検討チームが設けられて議論された結果、1月30日に改定案が取りまとめられた。今度は約2週間のパブコメが行われ、3155通の意見が寄せられたが、一部の表現が修正されただけで2月27日に指針が改定されるという経過をたどった。
この指針に合わせて、関係自治体は、原災法改正の一部施行日(3月18日）までに地域防災計画を改定するよう求められた。しかし、指針改定が当初予定より遅れたことなどから、多くの自治体で間に合わず、改定を終えた自治体でも「暫定的」なものとなっている。
論点１ 中央統制か地方主権か
災害対策基本法とともに、原子力防災を規定しているのがJCO臨界事故の直後に成立した原災法である。原災法は、オフサイトセンターに対策本部を設置し、国、都道府県、市町村など関係者で構成する合同対策協議会が一元的に対応することを特徴としてきた。
福島事故でオフサイトセンターに代わる司令塔となったのは首相官邸だった。事故当日、東電から緊急事態発生の通報を受けた国は、緊急事態宣言までに2時間余りを浪費している。ようやく緊急事態宣言を公表した記者会見では、「現時点では直ちに特別な行動を起こす必要はない」とされ、しびれを切らした福島県が8時50分に半径2キロ圏内に避難指示を出している。国がようやく半径3キロに避難の指示を出したのは9時23分であった。
原災法ができたときから、筆者は、国の権限を強化した原災法では、合同対策協議会で国の指示待ちになり、初動が遅れると指摘してきた。また、オフサイトセンターで一元的に対応するというが、事故情報も国が管理することになると批判してきたが、福島事故では、懸念してきたことが現実となってしまった。
防災体制の見直しの中で、この点をどう考えるのか。特に初動時に自治体が自ら判断できる実力を持つことができるかどうかが問われているのではないか。ところが、国は、原災法に根拠を持つことになった指針の押し付けを強めている。
そのことを如実に示すのが、内閣府大臣官房原子力災害対策担当室長と消防庁特殊災害室長の連名で作成されている「地域防災計画（原子力災害対策編）作成マニュアル」だ。作成マニュアルは「地域防災計画上定めておくべきと考えられる一般的な事項を取りまとめたもの」とされ、都道府県編と市町村編で構成された「地域防災計画改訂のたたき台」である。指針策定を受けて昨年12月12日に改訂マニュアルが示され、さらに指針改定を受けて3月に改訂されている。
マニュアルには、「原子力規制委員会が定める『原子力災害対策指針』を遵守するものとする。」と書かれているのだ。指針に法的な根拠があったとしても、あくまで指針であり、「遵守」を求められるものではない。もとの作成マニュアルでは「尊重」と書かれていた箇所だ。
作成マニュアルには、実際の防護措置でも疑問の箇所がある。住民等への情報伝達活動の項では、「県は、原子力災害合同対策協議会の場を通じて十分に内容を確認した上で住民等に対する情報の公表、広報活動を行うものとする。注）原子力緊急事態宣言発出後は、現地においては原子力災害合同対策協議会の一員としての情報提供を行うものとする。」とされていて、県の判断に基づく広報を抑制しようとするものとなっている。
論点2 地震や津波等との複合災害
防災の基本は、最悪の事態を想定し、その被害をできる限り小さくする備えを事前にしておくことにある。
ところが、この事故想定から、過酷事故を除き、地震との複合災害も考えてこなかったことが、福島での被害の拡大につながったことは論を待たない。
唯一、新潟県が中越沖地震を経験して、2009年9月、防災計画に複合災害の章を新設していた。そこでは、自動観測局の被災、道路の被災状況や要員の参集状況を勘案、情報伝達手段の機能喪失、避難所等の被災により広域避難、バス等を保有する機関の被災などと記載され、福島の事態を予見していた。ところが、新潟県の防災計画でも、そのような想定に対してどう対処するかは必ずしも明確には書かれていない。
今回、作成マニュアルには「複合災害に備えた体制の整備」の項が盛り込まれ、「県は国と連携し、複合災害の発生可能性を認識し、防災計画等を見直し、備えを充実するものとする。」と書かれている。改定を終えた多くの防災計画に、このとおりの文章が盛り込まれた。ばかばかしくて批判する気持ちも萎えてしまうが、防災計画自体に「見直す」と書いても、何の意味もない。見直した結果の対策を具体的に盛り込むべきだ。
論点3 緊急事態区分ごとの防護措置の問題点
さて、この論点が今回の防災計画見直しにあたっての最大の問題だ。もともと、これまでは原発が事故を起こしても、放射能放出に至るまで時間的余裕があることを前提としていた。その間にERSSというコンピュータシステムで、事故の進展を予測し、何時間後に放射能がどれだけ放出されるか計算する。その結果をSPEEDIに入力すると、どの地域でどれくらいの被曝量になるか計算でき、この被曝量をもとに避難計画を作成することになっていた。
ところが、福島事故ではSPEEDIの計算結果は全く避難に活かされることはなかった。このためだろうか、見直しでは、被曝量を予測する手法では放出放射能量など不確かな要素が多く、今後は予め決められた判断基準に基づき迷うことなく判断するとされたのだ。導入される判断基準は２つあり、緊急事態を区分するための判断基準EALと、運用上の介入レベルOILである。
2月に改定された指針でEALが示され、原発事故を①警戒事態 ②施設敷地緊急事態 ③全面緊急事態に区分することとなった。事故がどの区分か決まれば、防護措置が自動的に決まり、時間的ロスなく実施に移せるというこの考え方は、初動の改善に本来つながるはずであった。
ところが、指針に定められた防護措置は信じられないものであった。例えば震度6弱の地震に襲われた時は警戒事態に区分されるが、この段階では情報収集となっている。原発の周囲概ね半径5キロのPAZ（予防的防護措置を準備する区域）内の住民に避難の指示が出るのは、原子炉が冷却機能を失い、炉心溶融を起こした全面緊急事態になってからなのだ。予防的に避難するからPAZの名前が付けられているのではないのか。
警戒事態の段階でPAZ内住民は避難を開始すべきである。
百歩譲ってもPAZ内の要援護者の避難は警戒事態で開始されるべきだ。こうすべきだと出したパブコメ意見への原子力規制委員会の見解の概要は「適切に防護措置を実施するためには、情報収集や施設・資機材の用意等の事前準備が必要。基本的に放射性物質の放出前の段階から予防的に防護措置を講ずることができるように全面緊急事態に該当する事象は設定されており、全面緊急事態に至った際に即時に被ばく影響が必ず生じるという性格のものではない。」というものであった。事前準備を平時からしておくのが防災計画であり、準備が必要というのは理由にならない。
また、全面緊急事態のEALには敷地境界で平常時の約100倍に相当する毎時５マイクロシーベルトが継続する場合も設定されており、避難に時間を要することを考えると被曝は避けられない。どこが「予防的な設定」なのだろうか。見解では「被ばく影響は必ず生じない」としていることから、被曝が避けられないことを認めていると読むこともできる。
EALに基づく事故区分で防護措置を決めるやり方は、地震など分かりやすいものはむしろ例外で、原子炉の状態に関するEALが多いという問題もある。電力会社から即時に情報が出てこなければ、絵に描いた餅になる。また、今回、指針に盛り込まれたEALは当面のものとされている。国際原子力機関IAEAはテロ行為、通信システムの喪失、使用済み燃料プールの異常事態などもEAL設定で考慮すべきとしているが、今回の指針には盛り込まれていない。原子炉停止中のEALも具体的に設定する必要がある。
論点4 緊急時防護措置を準備する区域UPZの課題
原発の周囲概ね半径30キロの区域は、UPZ（緊急時防護措置を準備する区域）とされ、もう一つの判断基準OILに基づき避難、屋内退避、安定ヨウ素剤の予防服用等を準備するとされている。OILには防護措置に応じて種類があり、緊急防護措置を決めるOIL１に該当する場合、「数時間内を目途に区域を特定し避難等を実施」することになる。OILは判断に迷わないように、環境における計測可能な基準とされ、空間放射線量率などが用いられる。
筆者はこのOIL１がIAEAの国際基準と同じ、平常時の約2万倍にあたる毎時1000マイクロシーベルトになる可能性を指摘してきた。結果的に指針では、原災法の緊急事態宣言に相当する毎時500マイクロシーベルトとされたが、高すぎることに変わりはない。この値が計測されて初めて避難の指示が出るのだから、高い線量の中を避難すれば被曝は避けられない。
また、OIL１で避難が必要と判断された場合、OIL１を超えた地点からどの範囲の避難とするのか区域を特定しなければ、迅速な避難は実現しない。どのように決めるのか、指針では何も示されていないため、パブコメで問題だと指摘したが、見解は示されなかった。
従来の防災指針は半径10キロ圏で防災計画を策定すればよいとしていたが、30キロに拡大するだけでも、対象になる市町村は従来の3倍の135市町村に、人口でみると約71万人から約442万人に膨れ上がる。これだけの人口を迅速に避難させることは可能だろうか。
原子力規制委員会が昨年12月12日に確認した「地域防災計画（原子力災害対策編）作成等にあたって考慮すべき事項について」では、「PAZ
圏内に避難指示が出された際には、UPZ 圏を含む市町村は、同時期に避難を開始して避難経路の交通渋滞を招くことを避けるなど、PAZ
圏内の住民等が円滑に避難できるよう配慮すべきことについて、UPZ圏内の住民等に対し、あらかじめ理解を求める。」とされているが、そのようなことが可能とは到底思えない。UPZ
圏は屋内に閉じ込めて避難させないつもりなのだろうか。
「考慮すべき事項」では「移動手段や移動経路に関する事項は、避難時間シミュレーションの結果なども参考にして決定する。」ともされている。実際、例えば愛媛県は、広域避難対策（避難時間推計）検討業務をコンサルに行わせている。避難時間シミュレーションの実施を求め、迅速な避難が可能か検証することが、各地の運動に求められている。
UPZが本当に概ね30キロでいいのかという問題もある。滋賀県は独自に放射能の拡散計算を行い、UPZを概ね42キロに拡大するとしている。事故時に使えないとされたSPEEDIには原発ごとに気象データや地形条件が入っており、福島事故規模の放射能放出量などを入力すればどの距離までUPZにすべきか簡単に答えは出てくる。この計算を行わせて、指針に基づく画一的な30キロではないUPZの設定を求めていく必要がある。
論点5 ヨウ素剤配備の課題
ヨウ素剤は、甲状腺を放射性でないヨウ素で満たすことによって被曝の影響を緩和しようとするものだ。放射性ヨウ素の吸入直前に服用すればするほど効果が上がる。今回指針では、PAZ域内については住民等への事前配布の導入が打ち出された。
一方、PAZ域外については地方公共団体による備蓄等とされ、UPZ外における投与指示は、原則として原子力規制委員会が判断するとされた。国の権限強化で認められないことから、「原子力規制委員会又は各市町村長が医療関係者の助言をもとに判断するよう改めること」とパブコメ意見を出したところ、「今般の改定内容では、大きな方向性のみを示しただけであり、引き続き検討課題としている。このため、今回いただいた様々なご意見も踏まえつつ、関係省庁の協力を得て、引き続き検討を行い、今後の更なる指針改定でその内容を記載していく予定」との見解が示された。
どのように配布するのか、ヨウ素剤を受け取る人々にその目的、正しい保管方法・使用方法をどのように指導するのか、人々が必要な時にヨウ素剤を探し出せる保証はあるのかなど課題は山積である。
論点６ 被ばく線量推定
指針では、原子力災害中長期対策の「発災後の復旧に向けた個人線量推定」の項に、「実際の個人の被ばく線量推定を行い、それらの結果に基づいて、適切な防護措置と除染措置を実施しなければならない」との記載がある。
福島事故では、事故後に十分な甲状腺検査が行われなかったことが、すでに10人から見つかった甲状腺がんやその疑い例と被曝との因果関係の把握を難しくしており、事故の教訓をくみ取るならば手厚い対策が事前に準備されなければならない。尿検査やホールボディカウンターによる検査、行動記録の作成などやらなければならないことは多い。
ところが、前出の作成マニュアルにはこれに関する記述がない。このため、見直しされた各地の防災計画でもこの点に関する記述がすっぽり抜け落ちている。原水禁・平和フォーラムが、１月30日に行った内閣府、原子力規制委員会への申し入れでは、規制委員会担当者は問題を認め、見直しを検討すると回答したが、3月の作成マニュアル改定では改善されなかった。
原発以外の防災計画をどうするかなど指針自体の見直しも、まだ道半ばである。指針や作成マニュアル改定を待つのではなく、各自治体が福島の教訓を学んで独自に対策を打ち出せるようでないと、真の原子力防災体制は確立しないであろう。このページのTOP
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