ＪＣＯ臨界事故総合評価会議第二期最終報告
末田一秀・山本定明
筆者らは『JCO臨界事故と日本の原子力行政』（七つ森書館 2000年９月）において、事故に係わる防災上の対応について、安全委員会最終報告書の問題点とJCO臨界事故を受けて急遽制定された原子力災害対策特別措置法（以下「原災法」という）の問題点を検証し、①専門能力をもつ機関の常時スタンバイを ②事故のデータベース化を という提言を行った。
原災法の目玉として各地に設置されたのが、緊急事態応急対策拠点施設、いわゆるオフサイトセンターである。そこには国の原子力防災専門官と原子力保安検査官が平時から常駐してスタンバイしている。緊急事態宣言時には、ここに国の行政機関、自治体、原子力事業者等の関係機関、専門家等が一堂に会し、情報の共有化をはかり、合同対策協議会で指揮の調整を図って対策にあたるとされている。
オフサイトセンターを拠点とする原子力防災体制の問題点を考察する。
まず、基本的な欠陥としてオフサイトセンターの立地場所の問題がある。原災法施行規則第16条は対象の原子力事業所との距離が20キロメートル未満であることを求めているが、逆にどれだけ離れなければいけないという法の規定はない。立地場所の選定にあたっては、放射性ガスの影響を受けない場所から選定するようにと国から道府県に指導が行われたが、実態は既存施設との関係や土地取得の容易さが優先されたようである。新設されたオフサイトセンターと原子力事業所との距離を表1に示す。泊、浜岡などは、あまりに近すぎるといえよう。「防災対策を重点的に充実すべき地域」（EPZ）の範囲内に立地しているものが約6割になっている。これらは、事故時にオフサイトセンター自身が避難対象地域に含まれ、使用不能になる可能性が大きい。原災法施行規則第16条に定める代替センターをあらかじめ準備し、移動の準備にも万全を期すことが必要である。
代替センターの指定状況を見ると（表1参照）、県内に複数のオフサイトセンターを持つ福井県を除き、県庁や県の出先合同庁舎が指定されている場合が多い。これらの場所には、オフサイトセンターに装備されるべき「緊急時迅速放射能影響予測ネットワークシステム」（ＳＰＥＥＤＩ）の端末などは用意されていないようだ。これでは、形式的な指定に過ぎない。
なお、2002年４月の国の防災基本計画の改訂では、米軍原子力艦船の事故も新たに対象に加えられ、神奈川、千葉、長崎、沖縄県が防災計画に原子力艦の原子力災害対策を加えているが、これらの対象地域にオフサイトセンターは建設されていない。
原災法施行規則第16条のオフサイトセンターの要件には、立地場所、代替センターの指定以外にも、防災関係者の参集交通手段の確保（道路・ヘリポートなど）、通信設備の確保、放射線測定設備などの設置、800平方メートル以上の床面積、除染設備やコンクリート壁・換気設備などの具備などが盛り込まれている。
ところが、調べて見ると、建物の構造は、放射線防護上大きな問題を抱えていることが明らかとなった。先に述べたようにオフサイトセンター立地の際には放射性ガスの影響を受けない場所とされたことから、換気設備にはフィルターすらついておらず、放射性ガスがオフサイトセンターに達した場合は、放棄して、代替センターに移るのだそうだ。
換気設備だけでなく、出入り口なども放射性ガスの流入を遮断できる構造にはなっていない。また、災害時には放射線モニタリング要員などが通用口から出入りすると想定されるが、筆者の一人（末田）が見学した六ケ所オフサイトセンターでは、汚染していると予想される進入者と非汚染者を区別するエリア表示がないばかりか、見学時（2002年４月）には汚染を測定するハンドフットモニターすらないありさまであった。
2001年10月27日に泊原発で行なわれた防災訓練は完成後のオフサイトセンターを使用して行なわれた初めての総合訓練で、国からその結果報告書「平成13年度原子力総合防災訓練報告書」（2002年３月）が示されている。この報告書の「課題の抽出」には、（通信連絡用のアンテナまで）「ドアを開放してケーブルを屋外まで配線したが、放射線防護上は好ましくない」との記述がある。翌年（2002年11月７日）に大飯原発で行なわれた防災訓練を見学したところ、2階の機械室の外の扉を開け放してケーブルを通し、外部にパラボナアンテナを設置していた。防災訓練の実施後に評価を行って報告書にまとめる行為は、これまでよりも前進しているが、そこでの反省点が生かされないのであれば意味がない。（なお、「平成14年度原子力総合防災訓練報告書」（2003年３月）によると、筆者が見たのは訓練用の配線とされていて、この課題は改善されたことになっている。）
また、オフサイトセンター自体にヘリポートを持っているところがほとんどないことも基本的な問題点だ。いずれも数キロ程度離れた位置にある既存又は臨時のヘリポートの利用が考えられている。災害時には国の現地対策本部長を務める副大臣をはじめ多くの関係者が東京から参集することになるが、一刻を争う時にヘリを降りてから車で移動することがはたして適当なのであろうか。
運営上の問題は、平常時と災害時に分けて考えたい。
平常時、オフサイトセンターには国の原子力防災専門官と保安検査官が常駐している。しかし、常駐と言っても夜間は閉鎖され、休日も保安検査官が１名のみ配備されている程度である。県、市町村も現地災害対策本部立ち上げの要員をオフサイトセンターに常駐させ日常的に防災専門官との連携を密にすることが大切と考えるが、都道府県原子力センター等と隣接している所以外では自治体職員を常駐させている所はなく、自治体職員用のスペースすら確保されていない。
オフサイトセンターは、日常的に、地元自治体の防災業務要員の能力向上のための教育訓練や住民への知識の普及に貢献すべきである。事故の進展の速度、放射性物質の放出量、その時の気象状況などのいくつもの要素を組み入れて、机上のシミュレーションを繰り返してみることが防災業務要員の訓練には必須である。
国が実施する総合防災訓練では2002年度から訓練シナリオを参加者に明示しない「ブラインド訓練」が事前訓練として実施されている。しかし、住民が参加する本番の訓練は相も変らぬシナリオどおりの訓練である。ただ訓練スケジュール通りに動かされるだけでは、住民が、訓練の中でどのような状況が想定されているからどのように動く必要があるかを納得することはできない。これでは住民への知識の普及のせっかくの機会をむざむざと逃がしているということになる。訓練の際に防災業務要員から納得できる説明を受けることができれば、住民の行政への信頼が高まるはずだ。さらに、訓練だけでなく、住民が疑問を持った時などにセンターを訪ねて防災業務要員から説明を受けることや、センターの企画で住民への学習会を開くなどの努力が日常的行われるべきであろう。とくに学校の先生などの子どもの成長・学習に携わっている人々や医療関係者への学習の機会を日常的につくっておくことが必要だ。
緊急時の対応で行政が出す指示に住民がよく反応してくれるかどうかは、住民が行政に信頼を寄せているかどうかによる。いたずらにパニックを心配するのではなく、事故になればどのようなことになり、どのような対応が必要であるかを、日常的にデータをきちっと提示しながら、住民が納得する説明を繰り返すことが、住民への知識の普及とともに、行政への信頼を固めることになる。センターはここまで視野を拡げて日常活動をすべきである。
災害時の問題としては、最初に寄せ集め部隊の参集の問題があげられる。オフサイトセンターには国、都道府県、市町村等の関係者が集まった原子力合同対策協議会およびこれをサポ－トする機能班が置かれることになっている。（図１参照）
東京にある中央省庁から担当者が到着して、初めて機能班のメンバーがそろうにことに留意する必要がある。ちなみに2004年10月23日17時56分に発生した新潟中越地震で国の防災担当者が陸上自衛隊のヘリコプターで現地入りしたのが22時半と報じられている。柏崎原発でもしも事故が発生した場合の担当者の到着時間は4時間半後と考えておけばよいことになる。これまでオフサイトセンターへの参集訓練が実施されたというニュースは聞いたことがないが、抜き打ちの訓練を行って検証すべきであろう。
さらに、機能班は、国の各省庁、都道府県、電力会社等の混成部隊であるため、連携にも問題がある。いくつかある機能班のうち、プラント班は原発からの情報をもとにERSS（緊急時対策支援システム）による事故状況の解析と進展の予測を、放射線班はSPEEDl（緊急時迅速放射線影響予測ネットワークシステム）による放出放射性物質の濃度分布とそれによる被曝の予測を行う。これには原発からの情報とモニタリングチームによる現場の測定が重要になる。この２班が迅速・的確に情報提供を行なわないと、緊急対応策が決定できないことになるので、基本骨格を担っていると言える。
ところが、先に述べた平成13年度訓練報告書でも「機能班の立ち上がりについては、班によってかなり差があった」「多くの機関から要員が参集すること、参加者全員が機能班に関する事前訓練を受けているわけではないこと等の理由から、一部の班では期待される機能を十分には発揮できないケースも見られた」「当日、初対面の人間が集まって、一緒に仕事をするためには、各自の役割を明確にし、最低限とるべき行動をまとめた手順書のようなものが必要である」と指摘せざるをえない状況が生じている。あらかじめシナリオが用意されている訓練でこの状況では、実際の災害時に機能しないのは目に見えている。
機能班のマニュアルは訓練結果を生かして改善されているようであるが、平成15年度訓練報告書でも「機能班マニュアル活用の工夫」の総括結果は△一部未実施とされていて、まだまだ課題があることを示している。
また、機能班の要員が寄せ集め部隊の指揮命令系統に入る場合、被曝基準など労働条件についても、事前に交渉で確認を行う必要がある。
運営上の第二の問題が、実はオフサイトセンターの最大の問題とも言える。オフサイトセンターが中央統制のための施設として機能するという問題である。従来の災害対策基本法をもとにした防災体制では、住民に避難勧告・命令を行なう権限を市町村長が有していることなどでも明らかなように、防災対策の基本は基礎自治体である市町村が行なうこととされていた。原災法も災害対策基本法の特別法としてこの枠組みを維持しているが、国が合同対策協議会を主導し、結果的に自治体は合同対策協議会からの指示待ちの状態となり対策が遅れることが想定される。国⇒道府県⇒市町村というヒエラルキーがオフサイトセンターの中を支配するのだ。これでは、JCO臨界事故の際に東海村村長が防災計画に基づかない個人的な判断で避難の要請を行ったようなことは今後は期待できないといえよう。
事故の情報も、中央統制で処理が行われるシステムだ。先ほども述べたように、事故時の緊急時対応にはプラント班と放射線班のデータが基本的骨格となるが、ERSSとSPEEDIは国がもっていて、茨城と福井に設けられた原子力緊急時支援・研修センターで集約・整理された後にそこでの解析結果がオフサイトセンターヘ送られるシステムになっている。たとえばERSSについて、事故進展の状況についての情報に疑問が出た時にオフサイトセンターから直接原発の現場に問い合わせて、データを確認して取るというシステムは考えられていない。これは解析が必要だから、その解析システムがあるところヘデータが行き、解析の結果をオフサイトセンターヘ送るというシステムが組まれているためだ。しかも、その解析システムがどのようなものかは、とくに関係市町村にとってはブラックボックスのようなものだ。SPEEDIについても同様だ。要するに決定権は中央の政府が握っていて、現場は中央からの情報にしたがって対応する仕組みなのだ。原災法の問題点を象徴していると言える。
国と自治体の関係だけではない。危機管理を理由にした情報統制はすでに具体的な指示として示されている。原子力安全・保安院は、オフサイトセンター取材に関し、①センター内へのマスコミの原則立ち入り禁止、②合同対策協議会は非公開、③同協議会や各機能班エリアの状況は無音声映像でプレスルームに配信、などの対応方針を決めている。合同対策協議会用の会議室は、情報統制できるように他の場所とは区切られてつくられているし、オフサイトセンターの要件であったプレスルームも規定をよく読むと「敷地内又はその近傍」に報道用の区画があればよく、平面図で全国を調べると福島と福井県内のオフサイトセンター以外はセンター建屋内にプレスルームは設けられていない。例外である福井県内のオフサイトセンターを実際に確認したところ、プレスルームはオフサイトセンターの２階に確かにあるが、プレスルームの入り口は外部の階段と通じたバルコニーにしかなく、内部の廊下からは入れない構造となっていた。記者を建物の中に入れないという資源エネルギー庁の方針は貫かれている。
オフサイトセンターへのマスコミの立入禁止は、臨界事故での取材攻勢や決定が出る前の推測報道が問題になったことを重視したのであろうが、住民防災無線や広報車、ヘリコプターによる広報が十分に住民に徹底しないなか、テレビなどマスコミ報道は大きな役割を担っている。決定プロセスがきめ細かく公開され、決定が迅速に行われれば、推測報道による混乱は避けることができると思われ、マスコミ排除の理由とすることはできない。
臨界事故でも住田健二安全委員会委員長代理（当時）が「周辺住民の避難が始まった頃から、突然情報の流れが悪くなっている。そのきっかけが各種対策本部の活動開始と時間的に一致することから、私は、階層別、系統別の情報統制が始まったために情報が滞ったのではないかと推測している」（住田『原子力とどうつきあうか』筑摩書房139頁）と指摘する事態があった。対策本部による情報統制が今後はさらに強化されると考えられる。災害時の住民広報のあり方、情報公開のあり方を事前に交渉で詰めておく必要がある。
ところで、合同対策協議会が設置されるのは原子力緊急事態宣言が行われた時である。宣言の判断基準は敷地境界で500マイクロシーベルト／時（自然界の約１万倍）の放射線が検出されたときなどとされており、「原子力災害対策特別措置法解説」（原子力防災法令研究会編・大成出版社）にも、「原子力緊急事態宣言が発出された段階では、既に住民の生命、身体に被害が生じているおそれがある」と記述されている。仮にチェルノブイリ級の重大事故でしか発出されない原子力緊急事態宣言の時にだけオフサイトセンターを使うのであれば、この施設は第２のＰＲセンターとしてしか期待されていないことになる。
重大事故はもちろん、重大事故にいたる前の軽微な事故時にもオフサイトセンターを活用させるには、自治体の防災計画で災害対策本部の設置基準を国よりも引き下げた独自基準とさせる必要がある。これまでの取り組みの結果、宮城、福島、新潟、茨城、福井、京都、島根、愛媛の各県は、災害対策本部設置基準を国並みとせず、原子力事業者から事故通報がある５マイクロシーベルト／時を検出した時点で災害対策本部を設置する計画である。防災計画の策定・改訂時には災害対策基本法の規定により事前協議があるため、臨界事故以前は防災指針と異なる地域防災計画を国は認めてこなかったが、現在は「防災指針はあくまで目安」という私達の主張を無視することができなくなっているのだ。地方分権の時代と言われるのであるから他の自治体でも早急に見直しを行うべきである。
最後に、緊急事態宣言の前の段階での判断の責任を誰が持つかという問題を考えたい。特に2004年6月には国民保護法が成立し、原発等への武力攻撃をも想定して原子力防災の対応が迫られることになった。武力攻撃であれば、時間をおって進展する場合もある事故と違い、瞬時に破局的な事態が発生することも想定しなければならない。これまで以上に迅速な初期対応が求められ、この問題の検討が避けられない。
現状の体制では、災害対策本部設置以前の警戒体制は、常駐している原子力防災専門官の主導のもとで動くと予想できる。事実、各地の防災訓練ではこの形がとられている。そこでは市町村や道県の動きは、会議で決まったことを受け取り連絡することに終始している。原子力防災専門官の知識・能力が活用されるべきであることはいうまでもないが、本来災害対策基本法にもとづいて、対応策決定の権限は市町村長にある。ところが、このことがほとんど意識されていない。原災法ができたのであるから、国にすべてお任せとでもいう状況になっているかに見える。
原子力防災では初期対応が迅速に行われることが重要であるから、市町村長の判断によって限られた範囲であっても、迅速に対応することが望まれる。ＪＣＯ事故の東海村住民の避難が具体的にその必要性を示している。道県や国の対応は、その後により広域の対応が必要になった場合と考えるべきであろう。
この意識を市町村という基礎自治体が明確に持つべきである。市町村が原子力に関する知識をそれなりに持ち、初期対応の判断能力を維持・向上することが不可欠である。この能力を養成する努力を完全に欠如したままの原子力利用が現在まで続いている。そして、原災法は市町村の能力は不要だという状況を作っているのではないのか。原子力防災の根本的な欠陥といえよう。
地域は限られた範囲であっても迅速さが必要な初期対応、より広い地域が対象となる中期的な対応、さらに長い時間にわたる長期的な対応というように対応を整理して、原子力防災の考え方をシステム化する必要がある。その中で日常活動と緊急時活動の拠点としてオフサイトセンターの位置づけを検討すべきであろう。
※本稿は、総合評価会議第二期中間報告として山本定明さんとの共同作業で作成したものに、末田の責任で必要な加筆修正を行ったものである。山本定明さんは、中間報告会後、体調を崩され、帰らぬ人となった。様々なご指導を頂いていただけに残念でならない。本稿を、山本定明さんに捧げます。
総務省は、2009年2月13日、原子力防災に関する行政評価・監視に基づく改善勧告を文部科学省・経済産業省に対して行った。（要旨、勧告、結果報告書）これは、中越沖地震を踏まえて2008年2月１日に行われた緊急時対策室等の耐震性の確保を求めるなどした第一次勧告（要旨、勧告、結果報告書、改善措置状況）に引き続くものである。
オフサイトセンターの換気機能に放射能防護が考慮されていないことや代替施設の指定が形式にとどまっていることなどが、ようやく公的に指摘された。
総務省の勧告を受けて早急な改善を求めるための対当局交渉を提起したい。要求書モデルはこちら（word形式）
原子力防災問題の運動の課題(原子力資料情報室通信２００１年３月号記事)
顕在化した原子力防災の問題点(はんげんぱつ新聞２００１年2月号記事)