七つ森書館 から出版(A5判/288頁/並製/定価2800円+税)
序章 東海村臨界事故のあらまし
第１章 東海村臨界事故―経過と原因に関する考察
第２章 放射線被曝と健康への影響
第３章 事故原因について
第４章 原子力安全行政の破綻と安全行政の独立のために
第５章 核燃料サイクル開発機構（旧動燃）の責任について
第６章 事故に係わる防災上の対応について
第７章 東海村民と那珂町民の被害・不満・不安―住民生活影響調査から
第８章 原子力産業の現状とＪＣＯ臨界事故
第９章 ＪＣＯ臨界事故における損害賠償
第10章 ＪＣＯ事故とその対応に見る原子力開発体制の問題点
末田一秀、中村義彰、山本定明
ＪＣＯ臨界事故は、半径約350mの範囲の住民が避難し、半径10Kmの範囲の約31万人が屋内退避した、実際に防災体制の実効性が問われた国内初の事故となった。
そこではあらかじめ私たちが指摘していた多くの問題点が露呈した。しかし、安全委員会事故調査委員会の最終報告書は住民の安全防護と被害への対応が最優先された報告とは言い難く、事故の反省を踏まえて制定、施行されたという原子力災害対策特別措置法についても、多くの疑問点が残されたままである。事故の教訓をくみ取り、抜本的な防災体制の改善を求めていく必要がある。
放射線による被害に対応するには、事故発生を予測し、あるいは発生後迅速に住民を避難させ、放射線による被害を避けることにあるが、これに完全に失敗している。住民の立場に立って、限定された範囲であっても、避難を実施した行政は東海村のみであったが、それも事故発生後４時間半ほど経ってからのことであった。それまでの時間、避難した住民でさえも中性子線を主体とした放射線を被曝し続けた。国と茨城県の対応はこれよりもはるかに遅れた。臨界が継続していると判断して原子力安全委員と専門家を現地へ派遣するとの決定が行われたのは事故発生から７時間半後である。事故対応が失敗であったことは明らかである。ところが安全委報告書はこの失敗を明確に認識しているとは言い難い。
この失敗の原因は、ＪＣＯが事故報告の第一報から臨界事故の可能性に言及しているにもかかわらず、事故状況がどのようになっているかを十分に把握することができなかったことにある。臨界が一過性であるとの認識があり、臨界が継続している可能性を検討しなかったからだ。たまたま事故当日の午後２時から開かれた第57回原子力安全委員会席上における住田委員長代理の「恐らくもう一度、再臨界というような事故が発生する可能性は非常に低い、まずないと言っていいだろうと思いますので、その点の心配はないと思います。」という発言に象徴されている。
その背景には、立地時の安全審査において基本審査指針及びウラン加工施設安全審査指針12の「臨界事故に対する対策」の検討が行われなかったことがある。ＪＣＯに事故発生の責任があることは言うまでもないが、それとともに、あるいはそれ以上にこの点の責任を重視しないといけないが、安全委報告書ではこれに対する言及はきわめて希薄である。
安全委報告書は「国の初動対応が必ずしも十分ではなかったため、結果的には非常に適切な措置であった避難は国や県の指導助言なしに東海村長の判断で行われた。」と記している。
この事故の時点で、災害対策を規定しているのは災害対策基本法であり、この法は住民の安全のための指示は市町村長が出すと定めている。ところが、各行政体の防災計画では、国の防災計画策定マニュアルなどにしたがって、国や県の指導助言のもとに市町村が住民へ指示することになっている。市町村は法の定める権限をマニュアルに妨げられて独自には行えないと理解されている。この状況が放置されていたため、ＪＣＯから住民避難を要請された東海村は県と国に問い合わせを行った。県の回答は「屋内退避でいい」であり、国とは連絡がとれなかったという。結局、東海村村長が住民避難を決断したのは、ＪＣＯ職員が既に避難していることを聞いてからであり、その間、指示が遅れる結果となった。国や県の指導助言を前提としている点こそが問題であるが、安全委報告書ではこの点の検討が行われていない。
また、原子力安全委員会が防災計画の目安として定めている「原子力発電所等周辺の防災対策について」（以下「防災指針」という）で、避難基準については事故直前の９月１３日に改訂されているが、予測線量当量が全身10～50ｍＳｖで屋内退避、50ｍＳｖ以上でコンクリート建屋屋内退避又は避難という高い値となっている。事故直後、中性子線の測定など思いもよらずγ線の0.84ｍＳｖ／時という測定値しかなかった時に、この基準に達しないことが避難の指示を遅らせる原因の一つとなったことは、東海村担当者の証言等からも明らかである。この点についても安全委報告書には記述がない。
限定された地域の住民避難が行われたのも、すでに見たように遅れていたが、さらにそれから５時間半も遅れて茨城県の10km圏内住民の屋内退避が立案されている。この茨城県の対応の遅れは臨界継続などの事態の把握ができなかったことと国の対応待ちのためであったと考えられる。県から10Kmという屋内退避の範囲について助言を求められた国は安全委緊急技術助言組織に意見照会し回答までに約２時間を費やし、ＦＡＸによる回答は、午後10時半に行われた屋内退避発表後の10時50分になってようやく届いている。緊急技術助言組織とは、安全委が重大事故時に招集する専門家組織だが、緊急技術助言組織が迅速に機能したかも含めて、安全委は評価を最終報告書で行うべきであった。
ところで、１２月２４日に出された安全委最終報告書で、直前の１７日に示されていた報告書案文から変更された象徴的な点がある。それは、茨城県が１０キロ圏に出した「屋内退避要請」の表現を「屋内退避勧告」に修正したことだ。 「要請」とは、災害対策基本法や防災計画に基づかないお願いに過ぎず、東海村が約３５０ｍ圏内で実施した避難の指示がこれにあたる。防災計画の避難基準の線量に測定されていた数値が達していなかったために、村長の責任による「要請」が行われたのだ。一方「勧告」であれば、災害対策基本法や防災計画に基づいて出されたとも考えることができるが、災害対策基本法や防災計画では、避難等の「勧告」を行うのは市町村長であり、県は市町村長に避難等の「勧告」を行うよう指示する役割で住民に直接「勧告」する権限は与えられていないはずである。
９月３０日当日、茨城県が発表した文章は、「国から、事故を起こした施設では、再臨界が起こっている可能性があるとの連絡を受けました。また、県等が連続測定している空間線量率の値が、断続的に通常の値を超える地点がいくつかあります。これらの値は、県防災計画に基づく屋内待避のレベル（１０マイクログレイ／時）には達していませんが、念のため、当面（明朝）まで施設から半径１０キロメートル以内の住民は屋内待避願います。」というもので、「要請」にしか受け取れない。ただし、翌日の解除の際に、県は「屋内退避勧告の解除」という表現を用いている。
事故から３か月もたった報告書で「要請」が「勧告」に修正されるのは、それだけ屋内退避の根拠が防災計画に基づくものであったかどうか曖昧であることを象徴している。
安全委最終報告書は、「結果的に東海村に所在する原子力発電所、再処理施設を前提として整備されていた防災体制によりできるかぎりの対応がなされた」とし、「ＪＣＯの施設が防災対象となっていなかったという点」のみを問題として指摘している。報告書は、防災計画が何故機能しなかったのかに踏み込まず、防災計画そのものをできるだけ問題にしないつもりのようだ。
また、安全委最終報告書は、実施された避難・屋内退避が適切であったかどうかについてもふれていない。この問題は住民の被曝実態との関連で評価する必要があろう。
この事故での臨界の終息作業は、まさに国の専門能力によるべきものである。地方自治体の担う問題ではないから、国が迅速に対応する必要があった。それが翌日までずれ込んだ原因は、すでに見たように事態の把握が遅れたことにあるが、この作業においても被曝者を生じている。このような被害をできる限り抑えるための検討も、原子力防災の重要なポイントであるが、これもきわめて薄い。これは今後安全規制のあり方との関連でさらに検討を加えられるべきであろう。
さらに臨界終息後にも放射性物質漏れなどが続いたが、事故現場周辺へのチェック体制についての検討も不十分である。事故後住民の日常生活への復帰が何によって担保されるべきかの検討が不十分と言えよう。
原子力安全委員会は、防災指針においては、防災対策を重点的に講じるべき地域として原発と再処理工場周辺だけをあげ、燃料工場や輸送などについては必要なしとしてきた。また、原発にかんしてもチェルノブイリ級の事故は想定する必要がないとして、原発の周囲半径８～10キロを重点地域にすれば足りるとしてきた。
また、原子力安全委員会は、事故直前の99年９月13日に防災指針の一部改訂を実施するとともに、「原子力防災対策の実効性向上を目指して」と題した報告書をまとめているが、これに先立ち行われたパブリックコメントで寄せられた防災対策の重点地域を見直すべきという意見に対しても、その必要なしとの見解をまとめていた。
このような原子力安全委員会の考え方が、「ＪＣＯの施設が防災対象となっていなかった」事態を招いたものであり、責任は免れない。
また、防災指針の避難基準が高すぎ、この基準に達しないことが避難「勧告」を発動できず、避難「要請」を遅らせる原因の一つとなったことは、先に述べたとおりである。
防災指針の避難基準値がいかに高いかを示す象徴的な話がある。臨界事故前の99年９月３日に宮城県が実施した防災訓練では、住民参加の避難訓練が行われている。この時宮城県が、女川原発から５キロ離れた石巻市民の避難が必要になるように事故想定を行った結果、希ガスでチェルノブイリ事故の10数倍の放射能放出量が想定されている。このことは、それぐらい大規模の事故にならないと防災指針の避難基準が役に立たないことを示している。
初動の遅れはこのような避難基準を防災指針に定めた原子力安全委員会にこそ責任がある。
重度の被曝をした３名の作業者の扱いにおいて、二次緊急時医療機関である水戸の国立病院が一旦受け入れを断ったことが知られている。この事実は緊急時医療の体制が未整備であったことを明らかにしている。緊急時医療体制の再検討が必要であるが、安全委報告書ではこれに対する言及はない。
不幸にして３名の作業者のうち２名は死去されたが、この３名に対する医療措置は、事前に「緊急被曝医療に関する協力のためのネットワーク」を構築する努力がなされていたことによって、それなりの対応ができたようである。しかし、ここでも危惧はある。今回の事故においてこのネットワークの対応が必要になった被曝者がより多数であったらどうなったかという点である。これはすでに科学技術庁など関係機関で議論されていた問題点であったはずであるが、報告書ではふれられていない。
他の被曝者については、安全委報告書では表II-4ｰ3に従業員、防災業務関係者、一般住民との分類のもとにまとめられているが、簡略なもので、きわめてそっけない。しかも、防災業務関係者は政府関係機関と消防署員に関して「サイクル機構及び原研の職員については、個人線量計の測定値からの線量評価がまとまっており、検出限界を超えた者が、それぞれ４９名、８名」「東海村消防署員３名について、最大で１３ｍＳｖ（暫定値）の被曝」とした上で、フィルムバッチやポケット線量計を着用していなかった者で必要な者に対しては今後推定が行われると記述している程度である。
防災業務関係者のうち茨城県や東海村の職員、とくに東海村職員は、情報収集や住民避難の際の業務に従事しており、当然被曝が考えられる。自治労が行ったヒアリングでは、ＪＣＯに近接した屋外で２時間以上作業にあたった職員もいたと報告されている。中性子線は防護服を着ても被曝を防ぐことはできないが、この時の職員の服装は全くの平服で、マスクも線量計も付けていない。他にも交代で交通規制にあたった警察官などフィルムバッチやポケット線量計を着用していなかった防災業務従事者が被曝した可能性が考えられる。彼らの被曝調査を行わず、防災業務従事者で被曝が確認されているものは５７名とするのは、事故を小さく見せかけようという作為的なものである。
事故直前の９月１３日に原子力安全委員会は「防災指針」の一部改訂を行い、それまで定めていなかった防災業務従事者の被曝基準を盛り込んでいる。（緊急時の被曝基準は５０ｍＳｖ、人命救助等やむを得ない場合は１００ｍＳｖとされた。）
防災業務従事者の被曝量をできるかぎり抑える必要があるとの判断のもと基準設定まで行ったのであるから、事故調査においても防災業務従事者の被曝においてどのような問題があったのか検証を行うべきである。
また、一般住民の被曝について安全委報告書がコメントしているのは、ＪＣＯ周辺で作業していた７名のみである。避難した住民のホールボディカウンターによる測定も行われていない。被曝の実態がどれほど真剣に把握されようとしたかの検討が不十分であると言わざるを得ない。なお、一般住民などに対する健康調査は、いわば気休めというようなものであったことも注目しておくべきであろう。
原子力事故に遭遇した人々にとって、被曝実態を知ることはもっとも基本的な必須の情報である。それに対する検討が不十分であることは明らかである。しかも、最終報告書が出され、安全委事故調査委員会が任務を完了したとされた後の2000年１月３１日に、科学技術庁は被曝者数を200 名ほども増した報告書「㈱ジェー・シー・オー東海事業所臨界事故による人への線量の状況と今後の取組みについて」を出している。安全委報告書がいかに急いで終了を目指したかが明らかであろう。
臨界事故により広く内外に広まった原子力への不信を払拭するために、原子力推進派は早急な対策を打ち出す必要に迫られた。そのための一つとして用意されたのが、原子力災害対策特別措置法であったと考えられる。
原子力防災特別法の制定に関しては原発立地自治体等が国に要望してきたが、国はその必要性を認めてこなかった経過があった。ところが、原子力安全委員会事故調査委員会の「緊急提言・中間報告」（99年11月５日）を受けて早々に原子力災害対策特別措置法案が用意され、安全委の最終報告すら待たずに12月13日には可決成立してしまった。
この法律の2000年６月からの施行にあわせて、国の防災計画である「防災基本計画」や「防災指針」の改定が行われた。
「防災基本計画」の改定では、災害の対象をこれまでの原発、再処理工場に加え加工、貯蔵、廃棄の各施設や輸送時にも拡げ、災害発生時に事業者に「15分以内をめどに文書で首相官邸、担当省庁、警察、消防、海上保安部署へ連絡」するよう求めている。通報の時間を示したことが特徴である。
「防災指針」については、「原子力施設の防災対策について」に名称変更し、研究炉や核燃料関連施設等にも重点的に対策すべき地域の目安を設定するとともに、特別措置法の仕組みに対応して緊急事態判断基準や原子力防災専門官について記載するなどの改定内容である。しかしながら、重点対策地域は対象施設を追加しただけで、原発であれば半径８～10Km範囲を重点対策地域とする考えはそのまま据え置かれている。核燃料輸送のルート周辺などは対象にされておらず、核燃料サイクル全体がカバーされたわけではない。また、高すぎる避難基準等については変更されていない。
毎日新聞大阪本社版（2000年６月17日夕刊）は、最も近い原発から約40Km離れている兵庫県が原子力防災計画を定めることを、科学技術庁が認めたと報じている。改定されたばかりの防災指針で示した重点対策地域の考え方を上回ることを認めることにもつながるだけに注目される。とくに、事故時の具体的対応をどのように考えるかを、国が明確にする必要がある。
原子力災害対策特別措置法は次の４点の骨子からなっている。
①緊急事態に政府対策本部を設置し、国が事態に対応する
②緊急事態応急対策拠点施設（いわゆるオフサイトセンター）により一元的に対応する
③現地に原子力防災専門官を常駐させる
④事業者の責務・役割の明確化
①の政府対策本部は政令によって定められたレベルを超えれば自動的に設置されるとしているが、同法の施行令・施行規則によれば、従来の防災のめやす線量と本質的に似通っている。すなわち、0.5ｍＳｖ毎時の放射線が原子力事業所の区域の境界付近で検出されたときとされている。この値は通常値のほぼ１万倍にあたり、わずか２時間浴びただけで一般人の年間許容線量に達する。この値を過去に越えたのは、今回の臨界事故（0.84ｍＳｖ毎時）とチェルノブイリ事故だけと原子力安全委員会の資料にもある。動燃東海再処理工場火災爆発事故で放出された放射能もこのレベルを越えては検出されていない。それが意味していることは、重大な事故が発生してしまって、住民が放射線被曝を受けている状況になってから初めて政府が動くということである。
②のオフサイトセンターでは、国から派遣された専門家と自治体、原子力事業者等の関係者が一堂に会し、協議会を設置して一元的に情報を共有することによって、関係各機関が整合性をもって対応するとされている。しかし、①との関連で考えれば、被害が発生してしまってからの対応であるから、手遅れということになる。また、関係者が多くなればなるほど、迅速な設営や参集は難しくなる。施行規則では床面積８００平方メートル以上の建築物であることなどの要件が示されており、法施行を先取りして2000年３月２３日に行われた福井県の防災訓練では敦賀市きらめきみなと館イベントホールを用いて、オフサイトセンターの設営、運営訓練が行われた。大規模なオフサイトセンターの設営を事故発生直後の短時間で行うことが困難であることは明らかである。オフサイトセンターを作るのであれば、事故を通報に頼らずに平常時から監視する機能と合わせた常設の機関として早急に整備を行うべきである。
③の原子力防災専門官に関しては、この間、原発立地自治体や自治労などが防災対策充実を求める観点から設置を要求していた。しかし、事故直前に原子力安全委員会がまとめた報告書「原子力防災対策の実効性向上を目指して」では、「運転管理専門官に防災対応に係る職務と能力を適切に付与する」ことで足りるとして見送られてきた経過がある。その結論をわずか数カ月後に翻し、原子力防災特別措置法でその設置が盛り込まれたことは、報告書「原子力防災対策の実効性向上を目指して」が「実効性向上を目指して」いなかったことの証左でもある。
それはさておき、原子力防災専門官が常駐するとして、その機能がどこまで期待できるのか。もんじゅ事故の際に運転管理専門官は事故現場へ入ることもできなかったことを思い出す。今回の臨界事故においても現地にオフィスがある運転管理専門官が現地自治体にどのような有効な指導助言ができたのか。事故調査委員会の資料などに、それは現れていない。
原子力防災専門官の支援が初期対応に本当に実効性を有するかどうかは、彼らの専門的な能力に負うところも大きいと考えられる。運転管理専門官制度が有効に機能していないことを検証し、適切な職種の人材を配置し、研修なども充実することが望まれる。
④の事業者の責務・役割の明確化は災害対策基本法において基本的に規定されている。もし不足があるとするなら、災害対策基本法を補足強化すればよいのである。
このように検討してみると、新法が必要な理由は見あたらない。事故に際してあまりにも無惨な対応のまずさをさらけて出してしまった政府の糊塗策かと思わざるを得ない理由はここにある。
「原子力災害危機管理に関する報告書」と題された「原子力災害危機管理関係省庁会議」（議長・安藤忠夫内閣危機管理監）の報告書が、安全委員会最終報告書が出された後の2000年３月27日に出されている。内閣危機管理監は、阪神・淡路大震災時の教訓から98年４月に新設されたポストで、官邸における危機管理を取り仕切るのが仕事である。
原子力安全委員長代理であった住田健二は、原子力安全委員を退任した後に、この関係省庁会議について「安全委員会の事故調とは連携がなかったというのも不自然であった。」と述べており、自らの立場を棚上げにして、「安全委事故調では危機管理の立場との関連での議論がなかった」と指摘している。
関係省庁会議報告書では、事故対応の教訓を次のとおりあげ、政府が取るべき施策を列挙している。
原子力災害危機管理に関する報告書「事故対応の教訓」抜粋
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特別措置法の仕組みや防災指針などが、関係省庁会議報告書の言うように「最悪の事故をも想定して」いないことは、これまで検討してきたとおりである。
関係省庁会議報告書は、災害想定や避難オペレーション等の検討を行う緊急時対策検討作業グループや資機材に関する作業グループを設置することも打ち出しており、今後の動向に注目していく必要がある。
原子力事故への対応に欠けているのは、
Ａ.事故に対応するべく常時スタンバイしている機関がないことであり、
Ｂ．事故現場の地元自治体と協同して専門能力をもって初期対応する機関がないことであり、
Ｃ.事故データを整備してデータベース化し、事故対応を有効なものにする作業がなされていないことである。
Ａ．は原子力安全委員会を改組し、事故対応に常時スタンバイしている実務機関にすることである。もちろん、ここは原子力安全規制の実務機関であり、そのために事故発生から終息までの実務にあたる責務をもつ。
Ｂ．はＡ．が存在していても、初動体制に遅れが出る可能性が常にあり得るから、地元自治体と協同して対応するための機関として考える。原子力防災訓練も地元自治体と協同して行う。
Ｃ. はＡとＢが機能するのに必要なデータを整備する。そのためには事故終息後の事故調査はこの機関の徹底した調査活動に任せることが必要になる。第三者機関による事故調査が必要なことは言うまでもないが、すでに活動している航空事故調査委員会を参考にすることができよう。
法律を整備する必要はこのような点においてである。原子力災害対策特別措置法は、これらの点について何の保障も示していない。