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地域防災計画作成マニュアルの問題点

「地域防災計画(原子力災害対策編)作成マニュアルの改訂について」が2012年12月12日付で内閣府大臣官房原子力災害対策担当室長と消防庁特殊災害室長の連名で、関係都道府県防災主管部長あてに通知されました。(報道提供文 作成マニュアル)2012年10月に原子力規制委員会が「原子力災害対策指針」を取りまとめたことに対応して作成マニュアルも改訂されたのです。

また、原子力規制委員会は同日12月12日の第16回委員会で、原子力規制庁原子力防災課が作成した「地域防災計画(原子力災害対策編)作成等にあたって考慮すべき事項について」の確認を行っています。

「作成マニュアル」は、「地域防災計画上定めておくべきと考えられる一般的な事項を取りまとめたもの」と説明され、「地域防災計画改訂のたたき台として、それぞれの自治体において検討された事項や地域特性等を十分に勘案し、策定されることを推奨する」とされています。
3月18日までに地域防災計画の改定を求められた関係自治体は、この作成マニュアルを「たたき台」として、その表現をほぼ引き写した防災計画を策定しました。文章面だけ地域防災計画を見直して、再稼働の条件を整えようとすることは許されません。

その後、原子力災害対策指針が改訂されたことから、作成マニュアルも2013年3月 (県分市町村分)と7月 (県分市町村分)に改訂されています。
どのような問題があるのか、まとめてみました。

中央統制の問題

原子力災害対策特別措置法(以下「原災法」)は、本来現場である地域主体で行われるべき防災体制に中央統制を持ち込む問題があると指摘してきました。作成マニュアルにも、自治体を国に縛り付けようとする問題の表現が冒頭に出てきます。
第4節 計画の作成又は修正に際し遵守すべき指針
地域防災計画(原子力災害対策編)の作成又は修正に際しては、原災法第6条の2第1項の規定により、原子力規制委員会が定める「原子力災害対策指針」(平成●●年●月●●日改訂)を遵守するものとする。(県分3頁)
「遵守」という表現に驚きました。作成マニュアルにはこれまで「原子力安全委員会の『防災指針』を十分に尊重する」と書かれていました。「原子力災害対策指針」は、法改正により原子力規制委員会が定めるものとされ原災法に位置付けられました。しかし、指針は自治事務である地域防災計画策定にあたっての参考情報であり、法的拘束力はありません。原子力規制庁原子力防災課長も、自治体が指針を上回る基準を定めることは可能と自治労との意見交換会で回答しています。「遵守」という言葉で、自治体を縛るのは、地方主権の時代に大問題です。

2012年12月版では、事故時の対応でも国の指示に従うよう求める記述がありました。指示を待っていては手遅れになるだけです。
第18 節 核燃料物質等の運搬中の事故に対する対応
(4)県及び事故発生場所を管轄する市町村は、事故の状況の把握に努めるとともに、国の指示に基づき、事故現場周辺の住民避難等、一般公衆の安全を確保するために必要な措置を講じるものとする。(12月版県分44頁)
この部分については、原水禁で問題だと申し入れを行った結果、2013年3月の改定で「国の指示又は独自の判断により」(50頁)と改められました。

情報統制の問題

避難に必要な情報も中央統制され市民に提供されないと指摘してきたことは、不幸にして福島で現実のものとなりました。作成マニュアルには、この点でも看過できない記述があります。(福島事故前から作成マニュアルにある記述で、今回そのまま引き継がれました。)
1.住民等への情報伝達活動
(4)県は、原子力災害合同対策協議会の場を通じて十分に内容を確認した上で住民等に対する情報の公表、広報活動を行うものとする。注)原子力緊急事態宣言発出後は、現地においては原子力災害合同対策協議会の一員としての情報提供を行うものとする。(県分83頁)
県の判断に基づく広報を抑制しようとするものであることは明らかです。広報内容に修正がかからなくても、協議会での確認の手続きを踏んでいる間に手遅れになる可能性もあります。情報の共有は事後報告でも可能であり、迅速な広報の強化が検討されるべきです。

作成マニュアルには「あらかじめわかりやすい例文を準備するものとする。」との表現もありますので、どのような例文が準備されているかチェックしてみることも必要です。

情報の取り扱いに県が配慮しているかどうか一つの判断材料にすることができる箇所が、作成マニュアルにあります。
4.放射性物質又は放射線の影響の早期把握のための活動
(4)モニタリング結果の共有
県は、国と連携し、モニタリングの結果及びその評価を共有することとする。また、緊急時モニタリングの結果等について連絡を受けた県は、その内容を所在市町村及び関係周辺市町村に連絡するものとする。(2012年12月版県分51頁)
所在市町村や関係周辺市町村以外の市町村とも、緊急時モニタリング結果の共有は必要と要求した結果、2013年3月の改定で次のように変わりました。
県は、国と連携し、モニタリングの結果及びその評価を共有することとする。また、緊急時モニタリングの結果等について連絡を受けた県は、その内容を所在市町村及び関係周辺市町村に連絡するとともに、必要に応じて所在市町村、関係周辺市町村以外の市町村に連絡するものとする。(県分58頁)
このとおり防災計画も改定させる必要があります。

事故想定

今回の防災計画改定では、過酷事故、地震や津波等との複合災害への対処がポイントです。作成マニュアルでも、初めて過酷事故を想定すると記述されました。
第5節 計画の基礎とするべき災害の想定
原子力災害対策を重点的に実施すべき地域における原子力施設からの放射性物質及び放射線の放出形態は過酷事故を想定 (県分3頁)
しかし、複合災害については、次のような記述になっています。
14.複合災害に備えた体制の整備
県は国と連携し、複合災害(同時又は連続して2以上の災害が発生し、それらの影響が複合化することにより、被害が深刻化し、災害応急対応が困難になる事象)の発生可能性を認識し、防災計画等を見直し、備えを充実するものとする。(県分26頁)
まさに今、防災計画を見直して、その対策を盛り込むべき時に、「見直します」と計画に書いてもまったく意味がありません。たとえば地震と複合した差に要員が参集できない、避難路が確保できないなど想定すべきことは福島の教訓で明らかになっています。これらへの対策が盛り込まれなければ、今回の改定は意味がありません。

防災計画を策定する範囲

2012年10月31日に定められた原子力災害対策指針では、予防的防護措置を準備する区域(PAZ:Precautionary Action Zone)、緊急時防護措置を準備する区域(UPZ:Urgent Protective action planning Zone)という概念が導入され、それぞれ概ね5q、概ね30qが目安とされています。作成マニュアルでも、次のように記載されています。
第6節 原子力災害対策を重点的に実施すべき区域を含む地域の範囲
防災資機材、モニタリング設備、非常用通信機器等の整備、避難計画等の策定等、原子力災害対策を重点的に実施すべき地域の範囲については、原子力災害対策指針において示されている目安を踏まえ、施設の特性、行政区画、地勢等地域に固有の自然的、社会的周辺状況等を勘案し、具体的な地域を定めるものとする。(県分3頁)
あくまで指針は目安であり、地域の状況を勘案して定めるとされていることに注意すべきです。実際、滋賀県は放射能拡散シミュレーション結果をもとにUPZを42qに拡げる予定です。それぞれの計画でどのように地域の状況が勘案されたのか、単に指針を引き写していないか監視が必要です。

また、原子力災害対策指針では、UPZ圏外に、プルーム通過時の被ばくを避けるための防護措置を実施する地域(PPA:Plume Protection Planning Area)を設定し、屋内退避や安定ヨウ素剤の服用をすることになっていますが、具体的な範囲が指針で示されていないためか、作成マニュアルには記載がありません。規制委員会の「考慮すべき事項」では、「UPZ 圏外は、基本的にUPZ 圏内の住民等に係る防護措置を実施する基準に照らして実施」と書かれています。UPZ 圏外では避難の受け入れも課題です。どこまで防災計画で準備されているか要チェックです。

なお、作成マニュアルの原発以外の原子力施設に関する記述は、この重点地域の範囲をはじめ多くの項目で旧来のままになっていて、見直しができていません。

避難の判断基準

PAZ内では、緊急時活動レベルEALで事故のレベルを判断し、自動的に避難することになります。また、UPZでは運用上の介入レベルOILで、避難等の措置が実施されます。このEALやOILをどのような水準にするかが大問題ですが、これまで指摘してきましたのでここでは触れません。指針にどのような値が書かれようと、地域防災計画で指針の値よりも厳しい値を採用させることができるかが防災計画改定の一つの焦点です。
作成マニュアルでは、PAZの概念を理解しているのか疑問を生じるような記述が出てきます。
1. 避難計画の作成
【原子力災害対策指針に基づく予防的防護措置を準備する区域(PAZ)を含む県】原子力災害対策指針に基づき、迅速な避難を行うための避難計画をあらかじめ作成し、原子力緊急事態宣言発出時には直ちに避難可能な体制を構築するものとする。(県分28頁)
PAZ内では、緊急事態宣言発出時ではなく、EALで事故のレベルを判断して避難開始のはずです。
1.屋内退避、避難誘導等の防護活動の実施
(2)県は、特定事象(原災法10条事象)発生時には、国の指示又は独自の判断により、PAZ内における予防的防護措置(避難)の準備を行うとともに、PAZ内の傷病者、入院患者、高齢者、障害者、外国人、乳幼児、妊産婦等の災害時要援護者等に係る予防的防護措置(避難)を行うこととし、PAZを含む市町村にその旨を伝達することとする。また、県は、国の指示又は独自の判断により、 UPZ内における予防的防護措置(屋内退避)の準備を行うこととする。(県分65頁)
これは原子力災害対策指針の問題ですが、少なくとも特定事象(原災法10条事象)発生時は、PAZ内は準備ではなく避難を開始しなければ迅速な避難とはいえません。

迅速な避難は実行可能か

福島事故では、避難道路が自家用車による避難で渋滞して、ずいぶん時間がかかってしまいました。そこで、原子力防災指針や作成マニュアルで打ち出されているのが段階的避難です。
1.避難計画の作成
【原子力災害対策指針に基づく緊急時防護措置を準備する区域(UPZ)を含む県】
原子力災害対策指針に基づき、段階的な避難やOILに基づく防護措置を実施するまでの間は屋内退避を行うことを原則とし、広域避難計画を策定するものとする。(県分28頁)
UPZ圏内では、PAZ圏内の避難が済むまで屋内退避しながら待つのです。「考慮すべき事項」では「PAZ 圏内に避難指示が出された際には、UPZ 圏を含む市町村は、同時期に避難を開始して避難経路の交通渋滞を招くことを避けるなど、PAZ 圏内の住民等が円滑に避難できるよう配慮すべきことについて、UPZ圏内の住民等に対し、あらかじめ理解を求める。」と書かれています。このようなことが理解されるとは到底思えません。

ポイントになるのは「考慮すべき事項」に書かれている「移動手段や移動経路に関する事項は、避難時間シミュレーションの結果なども参考にして決定する。」の記述です。防災計画見直しを3月中旬までに終えるよう求められている短い時間の中で避難時間シミュレーションを実施したか。実施している場合は、その結果がどうであったか明らかにさせ、防災計画による避難が迅速に実行可能なものか検証する必要があります。

その際、天候や複合災害も考慮して避難経路は一つでなく多重化されている必要があります。2012年12月版作成マニュアルには次のような記述もありました。
2.緊急輸送路の確保体制等の整備
(1)県は、多重化や代替性を考慮しつつ、災害発生時の緊急輸送活動のために確保すべき輸送施設(道路、港湾、漁港、飛行場等)及び輸送拠点(トラックターミナル、卸売市場等)・集積拠点について把握・点検するものとする。(2012年12月版県分32頁)
把握・点検した結果、十分と認識しているのかどうか明らかにさせる必要があると指摘した結果、この箇所も3月の改定で「把握・点検し、緊急時における輸送機能の確保を図るものとする。」(35頁)と変わりました。

災害弱者の避難は自己責任か

福島事故では医療関係者が同行できない中で入院患者が普通のバスで長距離避難を強いられ、多くの命が失われました。自家用車やバスでの避難が困難な患者、障害者、高齢者等の災害時要援護者に対応ができなければ、防災計画の意味はありません。ところが、作成マニュアルでは、行政の手がどこまで差し伸べられるのか疑問の表現になっています。
3.災害時要援護者等の避難誘導・移送体制等の整備
(2)病院等医療機関の管理者は、県、所在市町村及び関係周辺市町村と連携し、原子力災害時における避難経路、誘導責任者、誘導方法、患者の移送に必要な資機材の確保、避難時における医療の維持方法等についての避難計画を作成するものとする。また、県は、国の協力のもと病院等医療機関の避難に備え、医師会等の関係機関と連携し、入院患者の転院先の調整方法についてあらかじめ定めておくものとする。 (県分32頁)
6.災害時要援護者等への配慮
(2)病院等医療機関は、原子力災害が発生し、避難の勧告・指示等があった場合は、あらかじめ機関ごとに定めた避難計画等に基づき、医師、看護師、職員の指示・引率のもと、迅速かつ安全に、入院患者、外来患者、見舞客等を避難又は他の医療機関へ転院させるものとする。入院患者、外来患者、見舞客等を避難させた場合は、県に対し速やかにその旨連絡するものとする。(県分74頁)
介護保険施設、障害者支援施設等の社会福祉施設についても、同様の記述です。医療機関や社会福祉施設の管理者に責任を押し付けていると指摘した結果、「県は、病院等医療機関による患者の移送に関し、必要と想定される支援内容等について、あらかじめ病院等医療機関の管理者と協議しておくこと。」との注書きが追加されました。

被災者の被曝管理を防災計画に盛り込むべき

福島事故では、放射能が流れる中、水や食料の確保のために屋外に並んだりして多くの方が被曝しました。ところが、特にヨウ素は半減期が短いため被曝量は後から推定するしかありませんでした。被曝をしない避難ができることが理想ですが、過酷事故を想定する以上、避難完了後に直ちに被曝量を測定したり、推計するための方策を防災計画に盛り込んでおくべきです。すなわち甲状腺検査、尿検査やホールボディカウンターによる検査、行動記録の作成などです。
原子力災害対策指針には、原子力災害中長期対策に「発災後の復旧に向けた個人線量推定」の項があり、「実際の個人の被ばく線量推定を行い、それらの結果に基づいて、適切な防護措置と除染措置を実施しなければならない」と書いてあります。
ところが、作成マニュアルにはこれに関する記述がありません。各地の地域防災計画からもすっぽり抜け落ちる公算が大です。これでは福島の教訓から学んだとは言えません。

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原子力防災指針見直しの問題点
地域防災計画見直しの課題

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