もし万一戦争やテロ事件が起きたらどうするか。有事での対応を定める国民保護計画の策定が全国の自治体で進んでいます。国民保護法に基づき、都道府県の計画が策定され、市町村は2006年度中の策定を求められているからです。全国の自治体での計画策定作業は、まさに草の根レベルで有事対応を考えさせられる作業になります。戦争に備えるための計画が私たちの暮らしや社会のあり方に与える影響は少なくないと考えられます。
そこで、何が行われようとしているのか、いかに対処すべきかの試論をまとめ、問題提起を情報発信したいと考えました。最後まで、ご一読いただければ幸いです。(最終更新2008年7月12日）
第1章 国民保護法の問題点
国民保護法制定の経過
国民保護法とは
国民保護法の主な内容
基本的人権や報道の自由は保障されるか？
協力を強制されることはないか？
外国籍市民等への差別を許さないために
国と地方の役割分担は？
従事者の安全確保
第2章 基本指針の問題点
基本指針とは
事態の想定の問題点
対象自治体の指定の問題点<
警報の発令、通知と伝達の問題点
避難の問題点<
生活関連等施設の安全確保は？
原発停止の問題点と停止の効果？
第３章 国民保護計画
国民保護計画への対応は？
都道府県モデル計画の問題点
計画策定時の国との事前協議の問題点
国民保護協議会の課題
大阪府に対する取り組み事例
都道府県計画の特徴的な事例
各省庁の保護計画
市町村モデル計画の問題点
第4章 国民保護訓練
事前の内閣官房への要請行動
当日の監視行動
第５章 ジュネーブ条約との整合性
平和憲法の下で有事法が必要かについては、長年議論が行われてきました。しかし、2003年に有事関連3法（「武力攻撃事態対処法」「安全保障会議設置法の一部改正法」「自衛隊法等の一部改正法」）が初めて制定されるにいたりました。
このうちの一つ武力攻撃事態対処法は、正式には「武力攻撃事態等における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律」といい、有事法制全体の基本的な枠組みを示した法律で、日本が国内に武力攻撃を受けた際の政府・自治体の対応や意思決定手続きなどが定められています。
ところで、有事法制の整備が戦時における市民の安全の確保を名目としているにもかかわらず、根幹部分である国民保護のための法制は、事態対処のため必要な個別法の整備に関する基本方針などが武力攻撃事態対処法に定められただけで、「有事３法施行から一年以内に整備する」と国会付帯決議で約束されて先送りにされました。
このため内閣官房に国民保護法制整備本部が設けられて、法案作成作業が進められました。
国民保護法は、他の有事６法とともに2004年通常国会に提出され、同年6月14日に成立、９月17日に施行されています。
国民保護法は、正式には「武力攻撃事態等における国民の保護のための措置に関する法律」といい、日本が武力攻撃等を受けた場合、国民の生命、身体及び財産を保護することを目的とした法律です。有事に国民保護にあたるのは国や地方自治体の責務とし、住民の避難に関する措置、避難住民等の救援に関する措置、武力攻撃災害への対処に関する措置などが定められています。
国民保護法は有事法制の一つですが、武力攻撃への軍事的な対応は他の法律に委ね、攻撃によって生じた災害への対処という非軍事の措置を規定しています。（右図参照）もちろん非軍事の措置でも自衛隊の軍事的対応への後方支援の一つです。武力攻撃が仮に行われたとすると自衛隊は武力で応戦することが主たる任務とされ、住民を守る任務には当たらないことが予想されます。そこを国民保護法で行政が対応すれば、自衛隊は軍事行動に専念するでしょう。また、住民避難も、住民の安全の確保のためではなく、自衛隊の作戦行動の障害排除のためかもしれません。
しかし、だからといって良心的軍事協力拒否の権利に基づき国民保護法による事務や作業を拒否することができるかどうかについては、難しい面があると思います。法的に権利が認められるかどうかは別にして、少なくとも救援を求める人が目の前にいれば、救援作業を「良心的に拒否」することにはならないでしょう。仮に拒否に値する作業が想定される場合は、事前に交渉で是正を求めるべきというのが筆者の立場です。したがって「有事法だからけしからん」で済ませてしまうのではなく、法の内容に立ち入って検討していく必要があります。
また、他の有事法が有事になって初めて発動されるのに対し、国民保護法は計画策定や訓練などの規定が平時から適用され、私たちの生活に影響を与えかねないという大きな問題があります。
国民保護法は以下の各章で構成されています
。
第一章 総則
第二章 住民の避難に関する措置
第三章 避難住民等の救援に関する措置
第四章 武力攻撃災害への対処に関する措置
第五章 国民生活の安定に関する措置等
第六章 復旧、備蓄その他の措置
第七章 財政上の措置等
第八章 緊急対処事態に対処するための措置
第九～十一章 雑則、罰則など
総則部分では、国、都道府県、市町村それぞれが対策本部を設置すること(24条～31条)、国が国民保護基本指針、都道府県、市町村等が国民保護計画を策定すること（32条～36条）などが定められています。
第二章の避難に関する措置では警報の発令（44条～51条）、避難の指示（52条～60条）、避難の誘導（61条～73条）が、第三章の避難住民の救援に関する措置では食品の給与や飲料水の供給などの実施（75条）、物資売渡し要請（81条）、医療実施要請（85条）などが定められています。
また、第四章の武力攻撃災害への対処としては、武力攻撃災害の防除（97条）、生活関連施設の安全確保（102条）、放射性物質等による汚染への対処（107条）、被災情報の収集（126条～128条）などについて定められたほか、第五章の国民生活の安定のための措置として、生活関連物資等の価格安定（129条）、電気やガスなどライフラインの安定供給の措置（134条～138条）などが定められています。
第六章の復旧、備蓄その他の措置では、必要な物資及び資材の備蓄（142条～147条）や避難施設の指定（149条）などが定められ、さらに、第八章では、武力攻撃事態に加え、大規模テロなどの「緊急対処事態」を対象にして対処の措置を定めています。（172条～183条）
たとえ有事といえども、思想・信条の自由をはじめ基本的人権は保障されなければなりません。国民保護法は、第５条で「国民の保護のための措置を実施するに当たっては、日本国憲法の保障する国民の自由と権利が尊重されなければならない。」と明記しています。また、第５条第２項では「国民の自由と権利に制限が加えられるときであっても、その制限は当該国民の保護のための措置を実施するため必要最小限のものに限られ、かつ、公正かつ適正な手続の下に行われるものとし、いやしくも国民を差別的に取り扱い、並びに思想及び良心の自由並びに表現の自由を侵すものであってはならない。」としています。その実効性を問わなければなりません。
特に、警報などの緊急情報を伝えるために放送事業者が指定公共機関と位置づけられ、指定を受けた事業者は国民保護業務計画の策定を義務付けられることなどから、報道、言論、表現の自由が確保されるかについては、法案の国会審議でも議論になりました。この点については、第７条第２項に「国及び地方公共団体は、放送事業者である指定公共機関及び指定地方公共機関が実施する国民の保護のための措置については、その言論その他表現の自由に特に配慮しなければならない。」とされています。しかし、緊急情報の放送を要請された場合、その情報の真偽を検証する機会のないまま放送することは、昔の大本営発表の放送と変わらないのではないかとの議論もあります。
基本的人権や報道の自由の保障についての法の規定を生かすためには、繰り返しあらゆる場面で確認しておく必要があるでしょう。
国民保護法第４条では「国民は、この法律の規定により国民の保護のための措置の実施に関し協力を要請されたときは、必要な協力をするよう努めるものとする。」「協力は国民の自発的な意思にゆだねられるものであって、その要請に当たって強制にわたることがあってはならない。」とされています。必要最小限にとどめたとされる強制的な措置が規定されているのは、医療品や食料品などの救援物資の売渡しの要請に正当な理由なく応じない場合、避難住民等に医療の提供を行うための土地・家屋等の使用に同意が得られない場合、医療関係者が正当な理由なく医療を行わない場合などとされています。
しかし、協力要請があからさまな「強制」でなくても、「協力もしないのか」という無言のプレッシャーがあれば「市民の自由」は侵害されてしまいます。また、近年災害現場でのボランティアの活躍にはめざましいものがありますが、自主防災組織やボランティアの取り組みを前提とした国民保護計画等が仮に策定されると、その自主性が損なわれ、「強制」と同じ結果につながります。
このようなことが起こらないようにするには、協力はあくまでも自発的な意思によるもので、協力しない選択肢もあるということが日頃から周知される必要があります。
また、市民参加の国民保護訓練が行われる場合には、訓練への参加についても自主的な意思に基づくものであることが必要です。
国は、有事法はある特定の国が攻撃してくることを想定して作られたものではないと説明しています。しかし、実態上は「北朝鮮」を仮想敵国としたかのようなキャンペーンが行われています。戦争が起こりうるというキャンペーンが、在日外国籍市民や外国籍滞在者に対する不当な差別を招くなどいうことが決してあってはなりません。
国民保護法では第９条第２項に「国民の保護のための措置を実施するに当たっては、国際的な武力紛争において適用される国際人道法の的確な実施を確保しなければならない。」との規定があり、憲法第３章の国民の権利は例外を除き外国人にも適用されると解されていることから、外国人も保護の対象になると説明されています。
また、第９条第１項では「国民の保護のための措置を実施するに当たっては、高齢者、障害者その他特に配慮を要する者の保護について留意しなければならない。」とされています。配慮を要するものの例示としてあげられているのは、高齢者と障害者だけですが、外国人も言葉の観点からその内容を理解できるように配慮する必要があります。
国民保護法と似たような仕組みを持つ法律に、災害対策基本法があります。災害対策基本法では防災計画が、国民保護法では国民保護計画が作られ、いずれも避難や救援の措置が定められます。災害対策基本法が主として風水害や地震など自然災害に対して備えるのに対し、国民保護法は武力攻撃等によって生じる災害に備える法律です。
仕組みは似ていますが、災害対策基本法では自治体に基本的な責務が課せられているのに対し、国民保護法では国の外交の責任により有事が発生することを理由に国に基本的責務が与えられています。国が責任を持つことは当然のようですが、同じ内容の措置でも災害対策基本法と国民保護法では、権限を有するものが異なるという問題が生じています。例えば、避難の指示を行うのは災害対策基本法では市町村長の権限ですが、国民保護法では国が避難の措置を講じるよう知事に指示するとされているのです。中央集権的な仕組みでは、現場の状況に即した判断ができず、国の指示待ちになって対策が遅れることが懸念されます。また、訓練を行う場合は防災訓練と国民保護訓練を兼ねられる部分は兼ねて行うことも推奨されていますので、権限の違いによる混乱や、災害対策基本法の措置までが中央集権的なものに変質しないのか懸念されます。住民の安全を守るという自治体の責任を考慮し、そのための権限が保障される必要があります。
自治体職員や消防団員を始めとする国民保護業務従事者の安全は確保されるのでしょうか。
国民保護法では第22条で、国、都道府県、市町村のそれぞれが「安全の確保に配慮しなければならない。」とされています。また、武力攻撃事態対処法第17条では「政府は、地方公共団体及び指定公共機関が実施する対処措置について、その内容に応じ、安全の確保に配慮しなければならない。」とされていることから、危険予測地帯で国が自治体に対処措置の実施を要請・指示することはないとされています。
しかし、「自治体は住民を守る使命を有しており、対処措置実施の義務がなくなるわけでなく、職員自身が避難しながら住民を避難誘導することなどはありうる。」とも説明されています。
安全確保は基本的な労働条件ですから、国民保護計画策定などの機会に事前によく交渉する必要があります。
国民保護法第32条に基づく「国民保護に関する基本指針」が、2005年３月25日、閣議決定されました。
（http://www.kokuminhogo.go.jp/torikumi/kihonshishin.html参照）
基本指針は、文字どおり有事における国の国民保護施策の基本を示す指針で、想定される武力攻撃事態の類型や警報の発令、避難の指示などについて定め、都道府県や市町村の国民保護計画策定の基準となるものです。その構成は、下図のとおりとなっています。
また、第４章で定められている国民の保護のための措置の仕組みは下図のとおりです。
国からの指示に基づいて措置が行われるのは、法の問題点で指摘したとおりです。対策本部長等が行う総合調整等については、中央統制の手段になることが懸念されますが、基本指針では「総合調整等については、国民保護法の規定に基づき必要な範囲内で行うものとし、地方公共団体並びに指定公共機関及び指定地方公共機関の自主性及び自立性に配慮するものとする。」と記述しています。
基本指針の最大の問題点は、武力攻撃事態等の想定です。基本指針では武力攻撃事態を、着上陸攻撃、ゲリラや特殊部隊による攻撃、弾道ミサイル攻撃、航空攻撃の４類型とし、それぞれの特徴と留意点が示されています。また、緊急対処事態として、①危険性を内在する物質を有する施設等に対する攻撃が行われる事態（原子力事業所等の破壊、石油コンビナートの爆破等）、②多数の人が集合する施設及び大量輸送機関等に対する攻撃が行われる事態（ターミナル駅や列車の爆破等）、③多数の人を殺傷する特性を有する物質等による攻撃が行われる事態（炭疽菌やサリンの大量散布等）、破壊の手段として交通機関を用いた攻撃等が行われる事態（航空機による自爆テロ等）が例として挙げられています。
| ① | 危険性を内在する物質を有する施設等に対する攻撃が行われる事態 | 原子力発電施設等の破壊 石油コンビナート、都市ガス貯蔵施設等の爆破 |
| ② | 多数の人が集合する施設及び大量輸送機関等に対する攻撃が行われる事態 | 大規模集客施設、ターミナル駅等の爆破 新幹線等の爆破 |
| ③ | 多数の人を殺傷する特性を有する物質等による攻撃が行われる事態 | 放射性物質を混入させた爆弾等の爆発による放射能の拡散 炭疽菌等生物剤の航空機等による大量散布 市街地等におけるサリン等化学剤の大量散布 水源地に対する毒素等の混入 |
| ④ | 破壊の手段として交通機関を用いた攻撃が行われる事態 | 航空機等による多数の死傷者を伴う自爆テロ |
しかし、それぞれの事態による被害の規模などは具体的に示されていません。例えば、どれくらいの地域で避難が必要なのか、避難の期間はどれぐらいになるのかなど想定すべき災害をより具体的に示さないと、計画作りを迫られる自治体は対応できないでしょう。
総務省消防庁は、2005年5月に各地で開催したブロック会議の中で、「各都道府県からの主な意見の中で、意見に直接は対応していない事項」としてこの点を取り上げ、「攻撃の手段、規模等が様々であり、地理的特性の影響もあるので国が示すことは困難」としています。（http://www.fdma.go.jp/html/intro/form/pdf/block_shiryo.pdf参照）
また、内閣官房のホームページ「国民保護ポータルサイト」では「我が国を取り巻く安全保障環境については、冷戦終結後10年以上が経過し、我が国に対する本格的な侵略事態が発生する危険性は低下しているものの、大量破壊兵器や弾道ミサイルの拡散、国際テロ組織等の活動を含む新たな脅威や平和と安全に影響を与える多様な事態への対応が差し迫った課題となっています。」とされています。国自身が「危険性が低下した」とする着上陸攻撃を他の事態と同列に扱うことが、果たして妥当なのでしょうか。
武力攻撃事態又は武力攻撃予測事態が発生したときには、国は対処基本方針を定めて自ら対策本部を設置するとともに、自治体に対しても対策本部を設置すべき自治体を指定することになっています。このため国民保護法第32条第２項では、基本指針で定める事項として、「都道府県対策本部又は市町村対策本部を設置すべき地方公共団体の指定の方針に関する事項」をあげています。
ところが、基本指針の該当箇所では「内閣総理大臣は、（中略）武力攻撃が迫り、若しくは現に武力攻撃が発生したと認められる地域又は要避難地域若しくは避難先地域を含む地方公共団体を、国民保護対策本部を設置すべきものとして指定することについて、閣議の決定を求めるものとする。」と書かれているだけで、「指定の方針」と言えるものではありません。武力攻撃予測事態の認定は、武力攻撃事態対処法の国会審議段階から課題として議論されてきた点ですが、予測事態の段階でどのように地域を予測し、指定を行うのか、疑問は解消されていません。
警報の通知及び伝達は、主としてサイレンや防災行政無線で行われることになっていますが、「市町村長は、その職員並びに消防長及び消防団長を指揮し、あるいは自主防災組織、自治会等の自発的な協力を得ることなどにより、各世帯等に警報の内容を伝達するものとする」とも書かれています。
この部分は基本指針の案として示された要旨の段階では、「市町村長は、消防長及び消防団長を指揮し、自主防災組織、自治会等の自発的な協力を得て各世帯に警報の内容を伝達する」と書かれていたため、筆者は「『自発的な協力』を体制に織り込むことは不適。ボランティアの活動を前提に体制が作られると、『なぜ協力しない？』と有形無形の圧力で『自発的な協力』を強制されることは必至。」とパブコメ意見を出しました。その結果、微妙なニュアンスですが、表現が修正されています。
警報の伝達では、全国瞬時警報システム（Ｊ－ＡＬＥＲＴ）の整備が進められています。このシステムは、対処に時間的余裕のない弾道ミサイル発射情報などを素早く住民に伝えるためとして、国が人工衛星を通じて直接市町村の防災行政無線を自動起動してサイレンを鳴らす仕組みです。システムの起動は国が握る中央統制を具体化するこんなシステムに、税金を投入する意味がどれほどあるのでしょうか。
後述する福井県で行われた訓練で県が実施したアンケートでは、サイレンの音について１７％が「聞こえなかった」、防災行政無線の内容を２０％が「理解できなかった」と回答しています。いずれにしても、正確な情報を、迅速かつ安全に伝えることは、容易ではないでしょう。
2008年6月３０日、福井県美浜町の防災無線全58基から、テスト情報の消し忘れが原因で「ミサイル発射情報。当地域にミサイルが着弾する恐れがあります」との放送が誤って流れました。約10分後に訂正放送を流すまでに、問い合わせが約50件あったとか。本来、放送直後から避難を開始すべきで、信頼されないシステムに意味がないことを示しています。岐阜県大野町でも同年３月に「ミサイル着弾」情報が誤配信されています。
国民保護法では、国の対策本部長が要避難地域と避難先地域を知事に指示し、避難のために関係機関が講ずべき措置も指示することになっています。
国からの指示が出されるまでには、相当な時間がかかるでしょうから、指示待ちにならない自治体独自の措置が求められる場合もあるでしょう。基本指針では、「避難措置の指示がなされていない状況において、（中略）必要に応じて、都道府県知事においては緊急通報の発令、市町村長及び都道府県知事においては退避の指示、警戒区域の設定等の必要な措置を講ずるものとする。」とされています。
基本指針では、また、避難の際に配慮すべき地域特性として、大都市、離島、沖縄県、積雪時、武力攻撃原子力災害、基地周辺などの避難について注意点をあげています。沖縄県の住民避難を特筆しているのは、離島を抱えるという地理的条件以外に米軍基地を多く抱える現状が背景にあるはずですが、基地のことは別項での記述となっています。さらに、基本指針は武力攻撃事態の４類型ごとに応じた留意事項やNBC攻撃の場合の留意事項も示しています。
しかし、いくら注意点をあげて計画作りをしたとしても、実際にできるかというのが最大の問題でしょう。自然災害の場合の避難と違い、都道府県の全住民が都道府県の区域を越えて避難することも想定しているからです。鳥取県が2003年に行ったシミュレーションでは、26,000人の住民を隣の兵庫県に避難させるとした場合、11日間が必要との結果が出ています。また、敵の排除に向かう自衛隊が使用する道路は避難には使えないとの指摘も行われました。
突発的に事態が起こった場合は、避難用のバスの手配など無理と考えるほうが現実的でしょう。このためか基本指針には、次のような記述もあります。「住民の避難に当たっては、交通渋滞を引き起こす可能性があるなどの観点から自家用車等の使用が困難な場合が多いと考えられるところであるが、半島、中山間地域など公共交通機関が限られている地域、原子力事業所に近接している地域などにおける住民の避難については、都道府県知事は、避難の指示を行うに当たり、地理的条件や地域の交通事情などを勘案し、関係都道府県警察の意見を聴いた上で、自家用車等を交通手段として示すことができるものとする。」例えば福井県の場合、原子力防災計画にはこの考え方が取り入れられていますが、国民保護計画には自家用車の避難を認める記載はありません。整合性を図ることが求められます。
基本指針の武力攻撃事態への対処では、最初に生活関連施設の安全確保措置を講じることとされているのですが、その施設が避難しなければならない危険地域に含まれた場合、安全確保要員の安全確保はどうするのか、避難してよいのかどうかは記載がありません。
また「内閣総理大臣は、生活関連等施設及びその周辺の地域の安全を確保するために必要があると認めるときは、対処基本方針に基づき、関係大臣［総務大臣、国家公安委員会委員長、国土交通大臣、防衛庁長官等］を指揮し、安全確保措置を講じさせるものとする。この場合において、国及び地方公共団体の関係機関は、施設及びその周辺の警備の強化、危険の防除、周辺住民の避難、立ち入り制限区域の指定等の措置を連携して講ずるものとする。」とされていることは、きわめて問題です。「危険の防除」を自治体等にも求めているからです。
武力攻撃事態への対処では、続いて武力攻撃原子力災害への対処、NBC攻撃による災害への対処などが示されています。
原子力災害への対処では、原子力災害対策特別措置法に準じた措置が記載されていますが、そもそもこれまでの原子力防災ではチェルノブイリ級の事故は想定不適当とされてきました。武力攻撃災害であればそのような限定を設けることはできないはずです。したがって、武力攻撃がありうるという立場に立つなら原子炉の設置許可のあり方や原子力防災のあり方にまで立ち返って、見直しが行われなければなりません。
基本指針で、これまでの原子力防災にはなかった特徴的な記載は、原子炉停止措置です。法第106条の「指定行政機関の長は、原子炉等による被害が発生するおそれがあり、又は発生した場合において、当該被害を防止するため緊急の必要があるときは、事業者等に対し、原子炉施設等の使用の停止、核燃料物質又は核燃料物質によって汚染された物の所在場所の変更その他必要な措置を命ずることができる」との規定を受けたものです。
しかし、原発は、核分裂反応が停止しても炉心は高温のため冷却作業が必要で、低温停止状態までに約15時間かかります。この間にミサイル攻撃などで冷却能力を失えば、炉心は溶融し大惨事は避けられません。仮に低温停止状態であっても、炉心が破壊されて放射能が拡散すれば同様の結果につながります。このように多量の放射能を内蔵している原子力施設の運転停止は、やらないよりはましという程度の措置といえます。真に国民保護を考えるなら脱原発しかありません。また、武力攻撃事態のもと所在場所の変更（核燃料輸送等）を行うことは放射能の拡散の観点から危険極まりない行為といえます。
さらに基本指針の問題として、運転停止の時期や範囲の問題があります。予測事態では「状況に応じ、必要と認める実用発電用原子炉等の運転停止を命ずる」とされていて、必ず停止命令が出されるわけではありません。武力攻撃事態に至っても、警報発令地域の原子炉には停止命令が出されますが、地域を定めず警報が発令された場合は「必要と認める」原発だけです。警報が発令されたときに事業者に求められているのは、停止ではなく「代替電力の確保など停止に向けての必要な措置」とされているのです。
また、原子力安全・保安院と内閣官房が共催で設置した「有事における原子力施設防護対策懇談会」の報告書（2004年12月）は、運転停止の手順を、武力攻撃事態でも「原則として通常停止」としていました。通常停止では制御棒が全て挿入され、核分裂反応が停止するまで約７時間もかかります。警報発令時には「直ちに停止を命ずる」とされていますが、「通常停止」か「緊急停止」かの記述は、基本指針にはありません。
なお、基本指針では、原発停止については経済産業大臣の権限とされ、自治体の役割については触れられていません。自治体が停止を求める場合は、直接、事業者に命令はできず、大臣に停止命令を要請することになっています。しかし、福島県の計画案ではこれでは不十分だとして、直接知事が事業者に要請するとしています。
国民保護法第34条では「都道府県知事は、基本指針に基づき、国民の保護に関する計画を作成しなければならない。」とされていて、2005年度中に都道府県国民保護計画を作成することが求められています。また、法35条で市町村長も同様に国民保護計画の作成を義務付けられ、こちらは2006年度を目途に作成するよう求められています。
有事法制は日本が武力攻撃を受けた場合を想定して作られました。武力攻撃を受けた場合の対応といえば、被害者的立場でやむをえないように写りますが、米軍基地を多く抱え、軍事同盟関係を強化している今の日本の状況では、有事は米軍との関係抜きに考えられません。米軍の先制攻撃に対する報復として日本が攻撃を受ける場合に備える。このように真の狙いを見ると、国民保護計画作りは、改憲の動きなどとあわせた戦争を仕掛けることのできる国づくりの一環であると言えます。
有事に備えた計画をすべての自治体で作成することの影響は大きいと思われます。しかし、「有事法に反対だから計画を作るな」という要求を自治体に行っても、首長と議会の両者が作成拒否の意思を持っていない限り、作成を義務付けられた自治体が「わかりました」とは簡単に応えないでしょう。
ではどうすればいいか。国民保護計画には災害の被害を最小限にとどめるための実務マニュアル的な側面もあります。したがって、計画作成に対しては内容をチェックして問題のある記述を排除し、あくまで実務マニュアルとして役立つものになるよう要求していく他ないと考えます。
「作らざるを得ないのだったら、よりましなものに」とでもいうべき方針には、当然、批判があるでしょう。しかし、「反対」を叫ぶだけでは何も変わらないと思うのです。先に述べたように国は計画策定の元になる被害想定を示せないでいます。具体的に検討すれば、いかに計画を立てても多少の被害の軽減しかできず、真に国民を保護するためには戦争やテロをなくす努力しかないという結論につながると思います。そのために国民保護計画の議論を役立てられたら、逆風はチャンスに変わると信じています。
総務省消防庁は、都道府県国民保護モデル計画を2005年3月31日に策定し、各都道府県に通知しています。（http://www.fdma.go.jp/html/kokumin/model.pdf参照）モデル計画は、地方自治法第245条の４に基づく地方公共団体への「技術的助言」とされています。
モデル計画は、法や基本指針の問題点を克服することはできていないものの、これまで議論になった点については配慮した表現がとられていて、筆者はモデルとしては比較的よくできているとの感想をもちました。しかし、次の３点を問題点として指摘しなければなりません。
第一点は、初動時の知事独自の措置についてです。国民保護基本指針で「武力攻撃事態が発生し、又はまさに発生しようとしている場合において、…緊急の必要があると認めるときは、その国民保護対策本部の設置の有無にかかわらず、必要に応じ、都道府県知事は緊急通報の発令、…退避の指示、警戒区域の設定等の措置を講ずるものとする。」と書かれていることからも、国の指示を受けることができない緊急の措置に関する計画を都道府県計画では定める必要があると考えます。ところが、モデル計画には、知事が「緊急通報の発令」を行うことについての記述はなく、初動時の独自措置についての記述は十分ではありません。
第二点は、啓発に関してです。モデル計画では、「武力攻撃事態等において住民がとるべき行動等に関する啓発」が任意的記載事項とされています。任意的記載事項とされているのは、国民保護基本指針にこの部分に該当する記述がないからです。都道府県計画でも不要と考えるべきではないでしょうか。計画する場合は、テロ等への警戒という予防的措置が、不審者の排除という形で人権侵害や治安強化に結びつくことのないよう、啓発内容にはくれぐれも注意が必要であることを計画に明記すべきでしょう。
第三点は、女性の視点です。災害時の避難所の運営や救援物資などに関して、女性の視点が必要なことは、近年の地震災害時などでの教訓ですが、そのような配慮はありません。
国民保護計画策定では、「都道府県知事は、国民の保護に関する計画を作成するときは、あらかじめ、内閣総理大臣に協議しなければならない。」(34条６項）「市町村長は、国民の保護に関する計画を作成するときは、あらかじめ、都道府県知事に協議しなければならない。」（35条５項）とされていて、計画作成の過程で「協議」に名を借りた中央統制が行われる危険性があります。同様の規定がある地域防災計画作成時の事前協議でも、例えば原子力防災計画を原発の周囲半径１０キロの地域にしか認めないなど過去に問題が生じてきました。
消防庁国民保護室から2005年4月26日に都道府県に出された事務連絡「都道府県国民保護計画の協議について」
（http://www.fdma.go.jp/html/kokumin/pdf/tsuchi_07.pdf参照）では「都道府県国民保護計画に関する内閣総理大臣協議にあたっては、国民保護法等の関連法令及び国民の保護に関する基本指針に明らかに反しているなどの特段の事情がなければ、原則として、地域の実情に精通した都道府県の自主性を十分に尊重すべきものとします。」とされているので、不当な干渉のないよう注目していかなければなりません。
2005年度中に策定を求められている都道府県では、2005年7月22日に福井県と鳥取県の計画について、事前協議に異議がない旨の閣議決定が行われ、最初の正式決定となりました。2006年1月20日には、北海道、岩手、秋田、山形、茨城、埼玉、千葉、石川、愛知、滋賀、京都、大阪、奈良、和歌山、島根、広島、山口、福岡、佐賀、熊本、大分の21道府県についても閣議決定が行われました。残る24都県については3月31日に閣議決定が行われましたが、沖縄県と東京都の計画については、協議案に米軍基地内への避難や通行が盛り込まれていた点を削除する修正が強いられました。
知事や市町村長は、計画の作成や変更に当たっては、それぞれの国民保護協議会にあらかじめ諮問しなければならないとされています。（第37条第3項、第39条第3項）そこで、問題のある国民保護計画を作らせないためには、まず、この協議会の人選が焦点となります。市町村協議会の組織については、国民保護法第40条で次に掲げる者のうちから任命するとされています。①指定行政機関の職員、②自衛隊に所属する者（任命に当たって防衛庁長官の同意を得たものに限る。）、③都道府県職員、④助役、⑤教育長及び消防長又は消防吏員、⑥当該市町村職員、⑦指定公共機関又は指定地方公共機関の役員又は職員、⑧国民の保護のための措置に関し知識又は経験を有する者
そこで、⑧のいわゆる学識経験者として市民や労働組合の代表者などを入れる取組みが求められます。先行して設置された都道府県協議会の場合、北海道、山形県、新潟県、愛媛県では委員の公募が行われています。
市町村協議会の設置に当たっては、条例制定の必要があります。国民保護法の施行にあわせて2004年9月17日に消防庁国民保護室長から、わずか7条からなるモデル条例案が通知されています。
（http://www.fdma.go.jp/html/data/tuchi1609/pdf/160917koku4.pdf参照）条例の条文については工夫の余地は少ないかもしれませんが、市町村議会が国民保護計画作りについて審議できる数少ない場ですので、いろいろと注文をつけておくことが求められます。
協議会が設置された後は、必ず会議を公開させて議論を監視することが必要です。
筆者の職場である大阪府の計画に対する取組みを紹介しておきます。
大阪府の計画策定作業に対しては、国民保護担当の危機管理室をエリアに持つ自治労大阪府職総務支部が、2004年12月に、大阪府に多い定住外国人に対する配慮などを求める意見書を提出するなど、働きかけが行われてきました。自治労大阪府本部も、次の要請書を2005年8月に提出しています。
| 大阪府知事 太田房江様 自治労大阪府本部執行委員長 国民保護計画に関する申し入れ書 2004年6月の国民保護法成立をうけ、2005年3月に策定された「国民の保護に関する基本指針」に基づき2005年度中に作成することが義務付けられている「都道府県国民保護計画」について、次のとおり申し入れます。 以上 |
その後、9月20日から10月20日にかけて行われたパブリックコメントにも延べ163件の意見が寄せられました。自治労府本部提出要請書の主要な論点について、大阪府国民保護計画の記述を表にまとめてみました。
| 自治労府本部要請項目 | 計画の記述 |
| 基本的人権の保障 | 国民保護措置等の実施にあたっては、日本国憲法の保障する国民の自由と権利を最大限に尊重することとし、国民の自由と権利に制限が加えられるときであっても、その制限は必要最小限のものに限り、公正かつ適正な手続の下に行う。 |
| 情報の公開 | 武力攻撃事態等においては、国民に対し、国民保護措置等に関する正確な情報を、適時に、かつ、適切な方法で提供する。 |
| 要援護者への配慮 | 国民保護措置等の実施にあたっては、高齢者、障害者、乳幼児、妊産婦、外国人その他特に配慮を要する者の個性や生活状況に応じた、きめ細やかな保護について留意する。また、国民保護措置等を実施するにあたっては、国際的な武力紛争において適用される国際人道法の的確な実施を確保する。 |
| 市町村との役割分担 | ・
知事は、救援の円滑な実施のため、指定都市の長と事前に活動内容について調整を行い、緊密に連携して救援を行う。 ・ 知事は、あらかじめ指定都市以外の市町村の長と救援についての役割分担を調整しておく。事態発生の際は、その役割分担に沿って、市町村長に対し指示を行い、または市町村長の補助を得て、救援を行う。 |
| マニュアル類策定での治安・管理統制の排除 | ・
本計画に基づく措置を円滑に実施するため、別途具体的な実施手順などを定める「実施マニュアル（仮称）」を作成する。 ・ 実施マニュアル（仮称）の作成・変更にあたっては、関係機関と十分協議し、その意見を尊重する。 |
| 訓練の第三者による監視・検証 | 訓練終了後は、訓練評価により課題や教訓を明らかにしたうえで、計画の見直し等に反映させる。 |
| ボランティアの自主性 | 国民の協力は、その自発的な意思にゆだねられるものであって、その要請にあたって強制にわたることがあってはならないことに留意する。 |
| 知事の権限による初動体制の整備 | 国において直ちに事態等の認定がない場合は、迅速かつ的確に初動対処を実施するため、事案に応じて、災害対策本部又は緊急テロ対策本部を、必要な期間、設置又は招集する。 |
| 職員等への「安全配慮」 | 国民保護措置等に従事する者の安全確保に十分配慮する。また、要請に応じて国民保護措置等に協力する者に対しては、その内容に応じた安全の確保に十分に配慮する。 |
| 労使交渉・確認 | 知事は、計画の作成又は変更のために必要がある場合には、指定（地方）行政機関の長、市町村長並びに指定（地方）公共機関及びその他の関係者に対して、資料又は情報の提供、意見の陳述その他必要な協力を求める。 |
訓練の第三者評価が明記されていないなどの不十分点はあるものの、要請事項に関しては、要援護者の例示に「乳幼児、妊産婦、外国人」を挙げるなど、及第点を与えられる記述になっていると考えています。
策定された都道府県の計画をみると、都道府県モデル計画の引き写しの域を出ないものが大半ですが、例えば計画の基本方針の記述で、北海道や佐賀県が「放送の自律に対する特別の配慮」を別項で記述したり、山形県、大阪府、奈良県、香川県、愛媛県が「防災計画の蓄積の活用」を追加しています。また、観光旅行者に触れた京都府など地域特性に基づく基本方針が追加されたり、工夫が見られるものもあります。
長崎県の計画では、「長崎県民は、安全で幸福な生活と、自由で平和な社会が永遠に維持されることを念願している。国民の安全を確保し平和を維持するためには、国において、諸外国との友好に努め、一層の外交努力が払われることが何よりも重要であり、県としても、今後とも平和へのはたらきかけを行っていくものである。」と平和への努力を明文化しています。同様の記述は、広島県、兵庫県も行っています。
その他の点で、策定された計画の特徴的な記述をいくつか紹介しましょう。
奈良県の計画では、武力攻撃災害の復旧の基本的考え方に「県は、武力攻撃災害の復旧を行うとともに、基本的人権の尊重など第１編第２章に掲げる国民保護措置に関する基本方針に基づいて適切に国民保護措置の実施がなされたかを、専門家等の協力を得て検証するものとする。」と記載しています。
福島県の計画はタイトルが「福島県民等保護計画」とされていて、外国籍市民への配慮が感じられます。
埼玉県の計画は、緊急対処事態にサリンの散布、大量輸送機関の爆破、核燃料輸送の爆破の３つを独自に想定。対応マニュアル策定を行うとしています。
2005年10月28日の閣議で、各省庁などの国民保護計画が決定されています。各省庁ごとに日頃の所管業務に関連する保護計画がたてられています。
http://www.kokuminhogo.go.jp/pdf/171028_1shiryou.pdf
もしこれをお読みいただいている方が自治体労働者の方であれば、ご自分の担当業務が有事にどうなるかは、この各省庁の国民保護計画をチャックすれば、イメージできると思います。
2006年１月31日、総務省消防庁は市町村国民保護計画のモデル計画を通知しました。http://www.fdma.go.jp/html/kokumin/1801model.pdf
当然のことながら、都道府県モデル計画作成後に出された通知類を取り入れ、避難実施要領（避難マニュアル）の例文が想定事態ごとに示されるなどより具体的な記述が、この間の議論を反映しています。
市町村モデル計画でまず目に付くのは、表紙裏の「市町村国民保護計画モデル計画は、法令、基本指針、都道府県モデル計画に沿って記載を行っているものであり、実際の計画作成に当たっては、各都道府県の国民保護計画に記載されている「市町村計画作成の際の基準となる事項」を踏まえつつ、計画案の協議先となる各都道府県と十分に調整しながら計画作成を進める必要がある。」という注意書きです。この注意書きを逆読みすれば、都道府県の事情を抜きにした国の考え方がモデルとして示されたわけで、中央統制につながらないよう注意して扱う必要があると言えます。ちなみに埼玉県、鳥取県、群馬県、福井県と大阪府は、独自の市町村モデル計画を作成しています。
新しく国のモデル計画で示された考え方で、問題となるのは「第２章 市（町村）対策本部設置等」に書かれている「現地調整所の設置」でしょう。現地対策本部とは別に、現場における関係機関（県、消防機関、県警察、海上保安庁、自衛隊、医療機関等）との調整のために、必要があると認める場合に設置するとされています。また、この現地調整所の性格については注意書きがあり、「テント等を用いて設置することが一般的」「他の対処に当たる機関が既に設置している場合には、市（町村）の職員を積極的に参画させることが必要」ともされています。この現地調整所は、どうみても自衛隊が主導権を持つと考えられますが、いかがでしょうか。
2005年11月27日、美浜原発をテロリストが襲うという想定で、初の国民保護訓練が国・福井県・敦賀市・美浜町の主催で行われました。事前に明らかになった訓練概要には、いくつかの疑問点があったので、自治労は首相宛に以下の項目の要請書を提出し、担当の内閣官房参事官と意見交換を行いました。
１． 訓練想定について
災害に対処する計画の検証を行うことが目的の訓練では、可能性のある最悪の事態を具体的に想定して行うのが原則である。
国民保護実動訓練についても、実効ある住民の避難訓練を行うこと。
２． 避難方法について
福井県国民保護計画では避難は原則徒歩により行うとされている。
福井県国民保護計画と整合性の取れない訓練は行わないこと。
３． 訓練参加者の自主性の確保
国民保護法では国民の自由と権利の保障を義務付けるとともに、第4条2項で「協力は国民の自発的な意思にゆだねられるものであって、その要請に当たって強制にわたることがあってはならない。」とされている。
今回の訓練に当たっても、訓練参加者に強制にわたることがないよう徹底すること。
４． 情報公開の徹底
これまで国が実施してきた原子力防災訓練においては、住民避難の必要性が認められる事態になっても、避難命令までの間は、パニックを警戒するとの理由で、「住民が特別な措置を起こす必要はない」と広報されており、問題がある。
今回の訓練では、避難が必要になる可能性や避難の準備の指示など正確な情報提供に努めること。
５． 訓練の評価について
国民保護基本指針では、訓練後には評価を行い、課題等を明らかにするよう努めるとされている。評価に当たっては第3者機関による評価を実施し、評価結果は公表すること。 また、訓練はすべて公開すること。
参事官は、訓練想定が甘いとの指摘を否定せず、今回は初回の訓練なので基本的手続きが確認できる想定にしたと説明しました。また、参事官は、避難方法が県の計画と相違することも認めていました。要請行動に参加した筆者は、要援護者には早期に避難準備を指示する必要があるにもかかわらず一切考慮されていないこれまでの原子力防災訓練の問題点について解説し、同じ轍を踏まないよう求めました。
訓練は、国、自治体、自衛隊、指定公共機関など約140機関の約1300人が参加して行われました。当日は、福井県平和環境人権センターを中心に監視行動が取り組まれ、筆者も参加しました。
①訓練想定
事前の交渉でも問題にしましたが、結局想定は、「国籍不明のテロリストが迫撃砲で原発を攻撃し逃走した。原発が停止したが、たまたま同時にテロ攻撃とは関係のない事故が起きて、放射能放出の危険性が高まった。」というあり得ないものでした。テロ攻撃で原発が破壊されるシナリオでは、テロリストに原発の弱点を教えることになると説明されましたが、設置時の安全審査で外部からの武力攻撃を審査対象にしていないこととの矛盾を嫌ったのかもしれません。このため、訓練内容は原子力防災訓練とほぼ同じでありながら、テロの脅威をあおるものとなりました。
②避難方法
地元の美浜町丹生、竹波両地区から町保健福祉センターまで、住民約70人がバスや船、ヘリコプターで避難しました。バスの先導には自衛隊の軽装甲車があたりました。実際の有事では武力対応を優先するはずの自衛隊がテロ鎮圧の治安訓練を行わずに避難誘導にあたることで、「市民を守る自衛隊」というイメージ作りに腐心するものでした。前述したとおり、福井県の国民保護計画では原則徒歩で避難とされているにもかかわらず、県の計画と違う内容で訓練することの意味が問われました。
また、放射能放出の危機が高まり現地対策本部では避難の検討が始まっても、それらの情報は伏せられたままで、準備が整ってからいきなり避難命令が出るという原子力防災訓練でみられるのと同じ問題が今回も繰り返されました。
③訓練の公開
今回の訓練は初めての国主催の国民保護訓練ということもあって、全国から自治体関係者など約500人が視察に訪れました。事前登録した視察者やマスコミには、主訓練会場である美浜オフサイトセンターの内部も公開されましたが、その他の者は住民でさえオフサイトセンターの敷地に入ることも許されませんでした。その代わりにと別会場で用意された映像には、都合のいいときにしか音声が流されず、意図的ではないにしろ情報統制の訓練もあわせて行われたかのようでした。
④自治体独自の対応
突発的な有事では国の指示が行われる前に知事が退避措置等を指示することが認められているにも関わらず、福井県知事はテロ攻撃発生の通報を受けてもすぐに警戒区域の設定を行わず、国の事態認定後に行うなど、国主導の訓練では自治体独自の対応は何もないに等しいと感じました。
⑤国民保護業務従事者の安全確保
事前の内閣官房との意見交換では、今回の訓練では業務従事者の安全は確保されていることが前提で、訓練項目には含まないとのことでした。しかし、想定では武器を持ったテロリストが逃走し、警戒区域が設定されて、その区域内には屋内退避が指示されます。そして、その区域内に民間バスの運転手が派遣され、避難誘導に自治体職員が当たりました。従来の説明では、危険予測地帯で国が自治体に対処措置の実施を要請・指示することはないとされていましたが、武器を持ったテロリストが逃走しているという想定で設定された警戒区域内は危険予測地帯と考えられ、この区域内で自治体や民間の職員が避難誘導などにあたった今回の訓練が説明に合致しているのか疑問が残りました。
⑥訓練参加者の自主性の確保
筆者は丹生地区で監視に当たりましたが、地元の区長さんは町から40人の参加要請があり、その人数で参加したとおっしゃっていました。原発に近接して暮らしていらっしゃる方々は、安全のための訓練には協力するという考えのようでした。訓練参加への強制がないかは、今後も訓練のたびに点検する必要があります。
国の主催する国民保護訓練は、2006年度以降も各地持ち回りで行われます。また各都道府県主催の訓練も本格化するでしょう。訓練の目的や内容に問題がないか。訓練が与える市民の意識に与える影響はどのようなものか。常に検証が必要です。
2006年6月13日、政府は2006年度の国民保護訓練の計画を明らかにしました。実動訓練は、8月25日に北海道で石油化学コンビナートへのテロを、9月29日に茨城県で原発へのテロを想定して行われ、11月26日に鳥取県で大規模集客施設への化学テロで訓練が計画されています。また、図上訓練も８都府県で計画、順次実施されています。
２００６年秋、参加した自治労全国自治研の国民保護分科会で、無防備地域宣言・沖縄ネットワークから、避難誘導に自衛隊があたるとしている国民保護法はジュネーブ条約違反ではないかという問題提起を受けました。ジュネーブ条約追加議定書（Ⅰ）では、軍民分離が原則であり、この点を指摘して行った対政府交渉では「完全な法律ではない」とのコメントを得たというのです。
| １９４９年８月１２日のジュネーヴ諸条約の国際的な武力紛争の犠牲者の保護に関する追加議定書（議定書Ⅰ） 第一部 敵対行為の影響からの一般的保護 第一章 基本原則及び適用範囲
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確かに、自衛隊が避難誘導など国民保護措置にあたる場合には、同条約追加議定書（Ⅰ）第６７条の条件を満たしていることが必要のはずです。
| 第六十七条 文民保護組織に配属される軍隊の構成員及び部隊 １ 文民保護組織に配属される軍隊の構成員及び部隊は、次のことを条件として、尊重され、かつ、保護される。
２（略）
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自衛隊法では、国民保護等派遣（第77条の４）は、防衛出動（第76条）、治安出動（第78条、第81条）と区別されていますが、国民保護等派遣では条約の求める条件が満たされるのでしょうか。
そもそも「武力攻撃事態等においては、自衛隊は、その主たる任務である我が国に対する侵略を排除するための活動に支障の生じない範囲で、可能な限り国民保護措置を実施するものである点に留意する必要がある。」（都道府県モデル計画）とされているとおり、有事の際に国民保護等派遣が可能なのかという疑問もあります。
私が監視行動に参加した美浜での訓練は、特殊標章の表示など上記の条件は満たされてはいませんでした。
また、例えば大阪府の国民保護計画「市町村長による避難誘導」では、「市町村職員、消防長・消防団長を指揮し、また必要に応じて、関係機関に警察官、海上保安官又は自衛官による誘導を要請するとともに、避難住民等に自発的協力を要請して、避難誘導を行うものとする。」と単に「自衛官」とされているので、条約違反の疑いがあります。
各地の国民保護計画がジュネーブ条約追加議定書の条件を満たしているか、再度点検をしてみる必要があると言えます。
非核・平和条例考える全国集会レジメ 参加報告（自治労府職機関紙2006年12月11・21日号）
日本国内での戦争体制作り 国民保護法の問題点(ﾉｰﾆｭｰｸｽ ｱｼﾞｱﾌｫｰﾗﾑ通信2004年3月号掲載記事)
「有事関連法と原発」(反原発新聞2003年８月号掲載記事)